1.2 空间规划的特点
自然资源部的成立意味着国家在社会及空间发展与管理等方面的管理、监督、控制和发展形成了统一的步调。而自然资源部行使权力需要借助空间规划对资源的产权、分配、发展等进行管理[3]。不同于过去规划将资源对照国家标准进行合理配置作为规划核心工作,空间规划是对空间资源系统的分配,不但需要满足空间资源的最佳配置方式,还需要考虑其资源平衡与和谐发展,既顺应可持续发展的时代背景,也能在资源最优配置的角度对空间进行公平分配,统筹好空间资源与城市发展的良性关系[4],实现经济效益与社会效益的最大化。
空间规划是国家统筹国土资源协调发展的顶层设计。从行政区域划分角度看,空间规划可分为国际、国家、省(自治区、直辖市)、市、县、镇等不同层次; 不同层次的空间规划有引导性空间规划和控制性空间规划两种,其中引导性空间规划仅对战略发展前景、空间要素及其整合做引导性要求,不具备强制性执行条件,控制性空间规划则对空间发展和城市决策引导具有强制性作用。未来空间规划要满足高质量发展和生态文明建设要求,突出资源资产化和空间资源管理,理顺与发展规划及其他专项规划的关系,强化其在国家空间治理体系中的地位,因此,具有统一性、发展性、综合性、层级性和约束性等特点。
(1)空间规划的统一性。在“多规合一”大背景下,国家层面为解决我国城市规划体系存在的问题,提出“全国统1.相互衔接、分级管理”的空间规划纲领,分别从体制、经济、历史、文化等方面结合各地域特点对全国性的空间规划做了统一的要求,充分借鉴已成功实施空间规划发展战略国家的先进经验,构建全国-省直辖市自治区-市-县区层次分明的以主体功能区规划为基础的统筹各专项规划的空间规划系统,编制形成具有统一纲领的全国空间规划体系,各级空间规划同时统领各级专项规划,层层约束,为各级部门决策、方案实施、发展战略等城市发展行为提供统一的理论支撑。空间规划的统一性还体现在城市土地发展决策权的统一,这要求空间规划在管理上做好全国国土资源管理的同时还要统筹做好微观地块空间资源的有力控制,这种跨越首末的空间管控是空间规划体系构建和实施面临的挑战[5]。
对基础地理数据、规划数据、审批管理数据等数据,用地分类标准、数据库标准、空间和边界划定标准等的统一是空间规划统一性实现的必要条件(图1)。
(2)空间规划的发展性。空间规划是为了协调城市各专项规划责任不清、规划内容重合而提出的战略性规划,其本质是为改变现有规划体系不适应城市可持续发展要求的现状问题,因此空间规划伴随着现有城市规划体系机制改革而发展。空间规划的发展性体现不断调整空间规划体系以适应多规合一,空间规划促进各专项规划相对应管理部门的整合,消除规划约束部门之间的界限,改善各规划管理部门之间职权和内容交叉等问题。空间规划的发展性还体现在为促进城乡空间可持续发展而不断探索调整的规划体系建构,在空间规划发展战略和规划目标不变的前提下,空间规划将会是自上而下与自下而上不断调整,规划编制不断联动的弹性规划方式。
(3)空间规划的综合性。如前所述,空间规划是全国-省直辖市自治区-市-县区层次分明的以主体功能区规划为基础统筹各专项规划的空间规划系统。国家层面空间规划统筹国家层面专项规划和省直辖市自治区层面空间规划,各级规划遵循这个原则形成以空间规划为主导的城市规划体系。各层级空间规划承担作用不一,国家级空间规划以战略性、指导性、纲领性为编制目标,约束力相对宽松,作为各级各部门编制空间规划和专项规划的重要依据。省级空间规划根据国家级空间规划对该地域发展战略的评估和要求制定,是落实空间规划发展目标,制定市级空间规划的重要依据,空间规划是整合各级、各类规划的综合性系统。空间规划的综合性体现在多领域、多部门、多学科的综合性规划,涉及到环境、社会、空间资源、行政管理、规划建设等领域和相关学科,以及各级行政管理单位、规划制定和实施单位。随着“多规合一”的深入探索,空间规划各方面趋向于整合各个发展类和空间类规划作为空间规划纲领的基础。
党的十八届五中全会提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一'”; 《生态文明体制改革总体方案》提出 “整合目前各管理部门分别制定的各专项空间性规划,制定统一的空间规划发展纲领,实现规划体系全覆盖”。可见,空间规划发展工作重点就是当前“多规合一”的前提下各类空间性规划的整合,具有综合性的特点。
(4)空间规划的层级性。空间规划体系建构的基本原则,仍然是“一级政府、一级事权、一级规划”,要很好地把“事权”和“规划”对应起来。横向层面,每一级政府开展编制相应的空间发展专项规划,基于该项规划达成空间管理和利用共识,制定相应层次的规划细则,建立统一的管理平台,协调空间发展规划顺利推进,减少冲突; 纵向层面,各级地下空间专项规划分别受该级国土空间规划、土地利用规划和上一级空间发展专项规划的约束(图2)。如省级城市空间发展专项规划对市级城市空间发展专项规划起到制约和引导作用,市级城市空间发展专项规划制定需获得省级管理单位批准。这种横纵交织引导,层层约束,在城市存量发展的大背景下可以保证空间发展规划的严肃性和合理性。但是目前这种政府事权规划对应的规划体系贯彻难度较大,这与各级政府关系结构不无关系[6],这种层次事权规划分明的规划管理体系逻辑清晰责权分明,并且现有的中央与地方的管理模式是按照决策-决议-决断-实施考核的模式进行的,下级政府只有制定空间规划的行为,没有决策能力。所以,尽管理论上空间规划具有层级性,我国现有空间规划体系层级性差、空间事权界限难以厘清等问题是由于中央与地方“事权共担”的模式导致的[7],在空间规划体系不断完善的过程中这些问题也将被重视。
(5)空间规划的约束性。与空间规划相制约的是发展规划,传统的各项空间规划被视作发展规划具体实施措施,发展规划长期作为空间规划的纲领起主导作用,发展规划是中国特色社会主义制度下的产物; 随着制度不断微调,市场经济对社会发展的作用越来越大,对城市空间规划的影响也在强化,各类空间规划不再从属于发展规划,而是走到了与发展规划并行的位置。发展规划与空间规划构成体系,空间规划的制定以动态变化中的发展规划作为重要参考依据,是实现发展规划中战略目标和任务的重要保证。空间发展总体规划是制约各层级空间发展规划和专项规划的重要依据。空间规划的约束性还体现在法律体系的制约。构建国家空间规划体系,需要结合不断完善中的空间规划体系制定、修改甚至废止相关的空间规划法律法规,赋予并完善各级空间规划相应的法定权责,各国发展空间规划同样以制定完善的空间规划法制体系为先导。因此,我国应加快推进《空间规划法》及相关法规的制定和完善,结合空间规划的特征修改或部分废止《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律法规,建立各层级相应的空间规划法制体系,完善法律法规、管理部门规章,规范相关规划制定流程,保障空间规划合理执行。
从宏观层面看,空间规划是国家对范围内空间发展战略目标、社会文化、经济环境、区域空间结构等要素合理布局所进行的一种综合性地理表达,它是为促进区域可持续发展所作的顶层设计。从微观层面看,空间规划通过对空间结构布局改善人居环境质量、合理组织人的活动、制定区域发展目标,实现规划、建设、管理、决策的统一。空间规划是城市发展到一定阶段的产物,是科学统筹环境资源、协调空间和城乡发展所作的一种制度建设[8]。空间规划不是简单的资源、空间本身的规划,而是空间使用的规划、保护、开发、经营等的系统架构,是一种自上而下的约束性规划行为。
落实到空间上,空间规划具体体现在三个方面:一是将自然资源和文化资源底线作为进行规划编制的最高目标和限制要求,二是为规划设计制定纲领性文件和总体发展趋势,协调各规划重复规划管理部门之间的关系,起到统一规划的作用,三是作为城市空间系统和环境资源配置的重要支撑。这三个方面的特点体现了空间规划在空间保护、空间发展、空间资源配置等多个维度的考虑,是城市发展和城市规划走向成熟的重要标志[9]。
