法律强制是通过各类法律法规和行业标准的制定与强制执行,来达到一定目标的行为。强制措施能够直接管制企业的行为, 目标明确,效果明显。按照强制的主体、对象及针对的阶段不同,适用建筑节材的法律强制措施可分为标准强制,监管强制和责任强制三种方式。标准强制是通过施工图审查机构对设计及施工阶段的图纸、文件进行审查,强制执行建筑节材的相关标准。监管强制是最常见的强制执行方式,建筑节材相关行政管理部门通过制定文件、定期巡视、专项检查等方式,督促和管理节材标准、措施、技术等的实施。责任强制是通过在立法中规定违反建筑节材的管理规定、技术规范、评价标准等规定时,有关主体承担相应的违法责任。

(1)建筑节材标准强制——施工图审机构严格审查。施工图设计文件审查,指建设行政主管部门认定的施工图审查机构,依法对施工图涉及的强制性建设标准等进行审查,一般通过制定绿色建筑施工图审查要点,在进行施工图审的时候,直接将节材的评价标准或依此编制的节材设计标准、施工图审查要点作为图审的依据。审图机构分专业对项目具体选用的节材技术指标进行审查。经汇总分析,得出是否满足节材要求。我国大部分省市均已结合地方实际情况颁布了施工图审查要点,如安徽省《绿色建筑施工图审查要点(试行)》、海南省的《绿色建筑基本技术审查要点(试行)》、陕西省的《绿色建筑施工图设计文件技术审查要点》等。

(2)建筑节材监管强制——行政专项执法检查。住建部住建主管建筑相关事宜,下设建筑节能与科技司承担推进绿色建筑、城镇减排的责任,负责制定绿色建筑节材方面的行动方案、技术指标、评价体系等。地方各级建设行政主管部门是执法机关,负责本地区的绿色建筑节材推广,并制定符合本地区情况的政策、措施、指标,促进实现地区绿色建筑节材目标。行政机关的专项检查是我国各地方省市建设行政主管部门推行绿色建筑节材的主要方式。当前已经有甘肃、重庆、广州、浙江、吉林等14个省份开展了针对绿色建筑的专项检查制度。专项执法检查制度,是我国推行绿色建筑节材的主要方式之一。

(3)建筑节材责任强制——违法责任严格规定。违法责任的约束作用体现在两方面:一是针对建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等建筑相关单位违反绿色建筑节材立法或强制性标准应该承担的行政处罚责任; 二是针对县级以上地方人民政府或其他的有监管职责的部门工作人员,存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法行为,依法应当承担的责任。前者责任主体是建筑相关单位,承担的是行政责任。后者责任主体是公权力机关,承担的有行政责任也可能有刑事责任。违法责任的强制作用,能在一定程度上约束建设相关单位和管理机关,按照规定执行绿色建筑节材的规范。但是,违法责任的规定只存在于个别地方政府制定的绿色建筑条例、办法之中,并没有在被广泛推广和使用。

综上,适用于建筑节材的强制措施主要是针对节材标准的强制审查、对节材施工的专项检查和对违反节材规定的责任约束三种。但强制毕竟还是依靠利用公权力的制约发挥作用,强制不宜过度。强制手段应该与激励手段同时进行,在保障建筑节材法律法规实施的同时,培育相关的绿色市场的成长。

节材的强制措施以现行中央和地方节材标准、指标为主要参考依据,遵循因地制宜原则,充分考虑建筑全寿命周期的各个阶段,将其纳入节材的主要环节进行控制,分别制定有针对性的、便于操作的强制技术规范,提供技术支撑。在此基础上,通过立法或者规范性文件,明确各相关部门的责任和义务,建立建筑节材的目标责任制度、设计审查制度、专项检查制度、专项验收制度、绿色标识管理制度等,形成以强制标准为基础的闭合的强制措施体系。

(1)完善节材设计审查制度。审查制度主要适用于建筑设计阶段和建筑施工阶段。我国住建部2013年颁布的《关于印发“十二五”绿色建筑和绿色生态城区发展规划的通知》中,明确提出通过“绿色建筑设计专项审查制度”加强制度监管,要求“地方各级住房城乡建设主管部门在施工图设计审查中增加绿色建筑专项审查,达不到要求的不予通过”^[7]。目前部分地方政府已经制定了适合地方情况的绿色建筑施工图审查要点(如福建)、施工图设计文件技术要点(如陕西、海南),建立了强制执行绿色建筑的审查机制,其中包含部分建筑节材的审查内容,但并未对节材进行专项审查,而将节材相关内容分开放在建筑专业、结构专业等不同专业审查要点下进行。这样实则有断章取义之嫌,一些单位可能会因为达不到某一节材技术的要求而借机规避执行相应的标准。因此,应当完善建筑节材的审查制度,依据绿色建筑的节材评价标准,要求必须达到节材标准中“控制项”的全部要求,并结合当地具体情况,选择“一般项”作为审查的要点。施工图审查机构应依据节材的标准和规范,审查建筑施工图纸,是否满足建筑节材的相关强制性标准的要求、是否达到一般性要求、是否有触及公共利益行为,以及是否可能危害到社会公众安全等。

(2)建立节材专项检查制度。原住建部副部长仇保兴曾说:“专项检查是通过政府引导方式推进绿色建筑和建筑节能的有效途径”^[8]。自2005年起,原建设部开始在全国范围内对“建筑节能”实施情况进行专项检查; 2015年起,住建部将“绿色建筑行动”实施情况纳入专项检查的范畴; 2016年起,住建部将“装配式建筑”实施情况纳入住建部的专项检查之中。目前对建筑节材内容实施情况的检查是放在绿色建筑实施情况专项检查之中进行的。作者认为,专项检查灵活性高,行政执法的强制效果也较其他强制方式好些,应该建立建筑节材的专项检查制度。具体的程序和方法,应参照住建部绿色建筑、节能等专项检查方式,尽量简化行政程序,着重于建筑项目的具体执行情况的督促检查。建议将建筑节材作为单独项纳入“检查内容”一栏,地方各级政府建筑行政主管部门对建筑节材的实施情况进行检查,将检查结果形成报告在官网上通报,并及时逐级上报至住建部。

(3)建立节材专项验收制度。专项验收适用于竣工验收阶段,是衔接建筑设计阶段与运行阶段的关键纽带^[5]。节材的专项验收应该以节材设计文件审查通过为前提,在建筑工程项目质量验收合格的基础上进行,以免出现重复验收问题。节材专项验收的程序和组织应遵守《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)和《绿色建筑工程竣工验收标准》(T/CECS 494-2017)的要求,由建设单位组织设计、施工、监理等单位进行验收,并形成验收记录,作为评定验收是否合格的依据。验收应针对控制项、施工图审查或绿色建筑标准“节材篇”规定的评分项和加分项逐条进行验收,各项技术或措施应用均合格的情况下方可认定合格。对于节材验收不合格的建筑工程,可进行整改或重新评估。相关单位不整改或整改后仍不满足节材竣工验收标准的项目,应将评估结论作为建筑工程竣工验收材料进行备案,同时报备有关评审机构,收回前期投入的节材专项资金,或撤销其绿色建筑评价等级等相关荣誉标签。

(4)建立废弃建材处理责任制度。废弃建材主要产生于建筑施工阶段、装饰装修阶段和拆除阶段,包括施工和装修过程中的余料、废料和拆除阶段产生的废弃材料、建筑垃圾等。我国废弃建材的管理和资源化利用的效率都较为低下,“企业社会责任缺失是导致废弃建材利用率低下的关键原因,单纯依靠市场自身调节及企业行为自律,并不能实现建筑废弃物处理的最优状态。”^[9]因此,建立废弃建材处理的责任制度十分必要。废弃建材处理责任制度的建立需分阶段,分别规定建设单位、设计单位、施工单位、建筑物所有者要履行的义务,明确各参与方的责任范围以及层次,以及不履行义务的违法责任处罚,敦促各方主体积极履行废弃建材处置义务。尤其是针对废弃建材的回收利用和再生利用,在制度建立时,应该结合我国情况,制定相关标准或指标,将各单位应承担的废弃建材回收、再生利用责任进行量化,设定最低的回收、再生利用比率。

(5)建立再生建材标识制度。将废弃建材通过机械或化学的方式进行加工生产的绿色再生骨科混凝土、固废再生墙体材料等是目前被广泛推行使用的再生建材。再生建材以其绿色、环保、生态等特点备受研究者和环保人士的推崇,但在建材市场上,仍有消费者对再生建材持观望态度,部分商家为销售再生建材,有意将再生建材与其他绿色建材绑定营销以混淆视听。为了规制这种乱象,应该建立再生建材标识制度,对再生建材实行标识管理,强化消费者对有利于再生建材的产品的选择,培养消费者的绿色消费意识,引导消费者的购买倾向。实行再生建材标识制度,首先,应加强宣传教育,通过新闻媒介、教育部门等对再生建材进行宣传,让更多人了解再生建材的来源。其次,应对再生建材产品进行标识评价,根据技术统计和分析,制定相应的评价标准,设置一定的准入门槛。如果企业加工生产出来再生产品能达到这个标准的要求,由国家从节材专项资金中拿出适当的资金奖励获得再生建材产品标识的企业,或者给予一定的政策优惠。