特色小城镇是指资源禀赋各异、特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的产、城、人、文融为一体的小城镇。近年来特色小城镇发展迅猛,凭借其独特的创造力和生命力,已经成为县域经济的最新增长级、区域协调发展战略和乡村振兴战略的重要载体、促进新型城镇化建设和经济转型升级的关键抓手。2018年8月国家发改委发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》,明确了新时期“以提高质量为导向,以促进人的城镇化为核心”的特色小城镇规范化、质量化发展战略,也标志着特色小城镇建设由快速发展进入高质量发展的新阶段。

社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重心和难点。特色小城镇治理的现代化,就是以人的城镇化为核心,紧贴人民群众日益增长的美好生活需要,更加注重以民为本、生态优先、文化为要、系统综合、品质至上、可持续发展的特色小城镇“有机更新”的社会治理现代化的基层实践。特色小城镇治理的现代化是落实多元参与、全员协同、“共建共治共享”的治理理念,构建精细管理、权责明确、“社区化”“网格化”管理体系,统筹资源、综合管理、“条块联动”的综合治理架构,借助信息化、智能化技术,促进特色小城镇多方资源共享、多维信息联动,及时、有效、精准化解社会矛盾和问题,提供便捷个性化基层公共服务,让人民群众能够最大限度享受优质高效的服务和安全便捷的生活,是实现特色小城镇高质量发展的基本保障。

特色小城镇的文化,是当地历史传统、自然环境、精神状态、生产生活方式、民俗风情、建筑风格等外在形象和内在精神的历史见证和社会演变的活物体现,是当地居民共同的文化认知和发展理念的集中体现,在转变小城镇经济发展方式、提升小城镇经济社会发展质量和城镇居民生活品质、形成小城镇核心竞争力等方面发挥着重要作用。例如安徽的宏村、山西的平遥、湖南的凤凰古城、浙江的乌镇、江苏的周庄、天津的杨柳青和山东的台儿庄古城等特色小城镇,之所以具有强大的影响力和生命力,很重要的一点就是因为它们具有各自鲜明独特的文化精神、文化价值和文化品牌。因此,文化是特色小城镇的灵魂,是特色小城镇高质量发展最深层、最持久的决定力量,以文化治理为核心,提升特色小城镇治理体系和治理能力现代化发展水平,是解决目前特色小城镇建设进程中“千镇一面”“文化空心化”“精神空虚化”等诸多现实问题,提升特色小城镇凝聚力、创造力和核心竞争力,满足小城镇居民高品质精神文化生活热切愿望的关键抓手和必由之路。

特色小城镇的文化治理是在文化生活领域进行社会管理的途径选择,是治理理论在基层文化领域中的延伸和应用,既是文化系统的组成部分、也是政治系统的有机成分。与传统意义上的文化管理相比,文化治理具有更加全面、更加系统、更加高效的特征,它内在地要求文化治理主体的多元化和多元文化治理主体进行有效的合作。

特色小城镇文化治理既包含“治理”的一般性特征,如治理主体的多元化、治理过程的法治化、治理方式的多样化等,也体现出在治理主体、价值取向、治理手段与机制等方面鲜明的“文化”特征。一是特色小城镇文化治理具有较强的文化价值取向。文化治理更看重治理效果的价值性而不仅仅是治理所体现出的工具性,文化治理易带动多元价值发生重叠并不断催生出新的价值理念与之相适应,最大限度地整合社会价值、突出价值理性,并实现价值传播。二是特色小城镇文化治理手段的柔性化。文化治理在“五位一体”的特色小城镇治理中起到了重要的引领、决定和提升的作用,在治理过程中强调以“新居民需求”为出发点,坚持改革创新,以文化物,以文化产,以文化人,引导主流文化,发展先进文化,增强特色小城镇文化的阐释力和凝聚力。三是特色小城镇文化治理过程的长期性。基层文化治理需要不同领域的协同共进,从文化建设方向把控、文化资源利用、文化治理过程调控、文化权益保障等多环节,长期践行“政府主导、市场实践、社会检验”的文化治理逻辑。

特色小城镇的文化治理蕴涵着“本体-方法”的治理逻辑范式。一方面,特色小城镇的文化治理是对小城镇文化的管理与建设,是通过制定一系列制度、政策、措施等促进小城镇文化发展的过程,是以文化为切入点,引领基层社会治理创新走向深入,营造共建、共治、共享治理格局的支点和杠杆。另一方面,特色小城镇文化治理强调“以文化人”,是通过文化的教化和规约实现基层社会治理,将精神文化内化为人的思想,作为意义和价值为基层治理指明方向并提供动力,推动自觉自为的治理活动实践来实现治理目标的。特色小城镇文化治理的治理属性与建设方法两个维度是相互联系、相辅相成、内在统一的,是基于文化的治理属性并通过与文化建设这一方法路径的有机融合体现文化治理功能的,实现的是文化治理思想与行动的统1 文化治理目标与效果的合一。

特色小城镇的文化治理,是通过治理主体的多元化、治理过程的协调化和治理系统的反馈优化等治理功能,通过多元治理主体之间的互动分享与协同合作来实现特色小城镇文化的“共建”“共治”“共享”,通过建立特色小城镇纵向和横向两个维度上的文化运行机制,协同监督文化治理绩效的变化,通过充分挖掘利用小城镇独具特色的文化资源财富,并从中提炼出有价值的小城镇独特文化符号和精神元素,努力打造并弘扬具有区域文化特色的新型城镇文化品牌,实现特色小城镇高质量可持续发展的治理系统。

特色小城镇的文化治理体系,是特色小城镇文化建设和文化改革发展的支撑性结构,是由文化治理的主体系统、运行系统、协调系统等多向度互动的层级结构构成的综合系统。

(1)特色小城镇文化治理的主体系统。特色小城镇文化治理强调通过政府部门间的合作协调以及政府与其他治理主体之间的互补合作、互动分享、协同合作来实现特色小城镇文化的“共建”“共治”“共享”的,体现为小城镇管理者、小城镇居民和社会第三方的多元互动治理主体框架(图1)。其中,小城镇管理者把控文化治理方向、制定文化治理目标、主导文化治理的有序运行,扮演顶层设计者与促进者角色; 社会第三方在文化治理体系中扮演参与者和监督者角色,发挥市场自主治理作用,负责特色小城镇优势与特色文化的“生产”和“补给”; 小城镇居民在文化治理体系中既是文化治理过程和效果的感受者、受益者,也扮演参与者和监督者的角色。

图1 特色小城镇文化治理的主体系统

(2)特色小城镇文化治理的运行系统。特色小城镇文化治理的运行过程,是多元文化治理主体之间通过多层次、多角度、协同合作的治理方式,形成的共建共治共享机制(图2)。其中,特色小城镇文化治理的纵向运行结构是自上而下的文化行政管理与自下而上的文化创意创新机制的有机结合,特色小城镇文化治理的横向运行是文化市场主体文化供给与小城镇居民文化需求的互动运行过程。特色小城镇文化治理通过纵向和横向文化运行机制,协同监督文化治理绩效的变化,对文化治理过程中存在的问题进行及时调整,以确保特色小城镇文化治理体系的有效运行。

图2 特色小城镇文化治理的运行系统

(3)特色小城镇文化治理的协调系统。特色小城镇文化治理的协调系统是连接文化治理主体系统和文化治理运行系统的桥梁(图3)。特色小城镇文化治理协调系统通过信息传递、互动沟通,并评估反馈文化治理绩效,及时协调文化治理各子系统,从而实现内部文化治理机制的优化; 通过对外部环境信息进行汇总分析,预测变化,评估风险,反馈检验,不断进行文化治理目标、文化治理流程和文化治理运行机制的优化,确保特色小城镇文化治理的整体性和协调性。

图3 特色小城镇文化治理的协调系统

特色小城镇的文化治理能力,是特色小城镇文化治理主体通过文化治理机制和文化治理技术所产生出的文化作用力量,它联接着文化主体与文化客体,贯穿于文化治理形式与文化治理内容,包括文化治理制度建构能力、制度变革能力以及创新发展能力等多重向度。

(1)特色小城镇文化治理的制度建构能力。文化治理的实施要依靠治理制度的建立健全来保障治理过程的常态化运行,文化治理的制度建构能力是文化治理能力现代化的基础保障。特色小城镇文化治理的制度建构,为小城镇文化治理提供了规范与引领功能,作用于把小城镇文化建设成为具有鲜明特色、符合时代精神、充满活力的现代新型城镇文化的建设目标。特色小城镇文化治理制度建构的核心在于促进多元能力的整体协同,加强文化制度在小城镇治理综合能力系统中的作用机制。特色小城镇文化治理的制度建构能力从其功能和属性来看,是推动小城镇文化建设与发展的主观价值与客观作用,彰显的是基层文化治理能力法治化与制度化的多维一体。

(2)特色小城镇文化治理的制度变革能力。文化治理能力的现代化,意味着从文化管理走向文化治理、走向文化善治的发展趋势。特色小城镇文化治理的制度变革能力,是小城镇文化治理能力现代化的推进力量,是遵从和回应深化文化体制改革的总体要求,强调在文化治理进程中不断创新文化治理理念思路、体制机制与方法手段,不断提升小城镇文化的引领能力、文化认同能力和文化共治能力,不断提高小城镇文化价值的先进性、小城镇文化精神的凝聚力和小城镇文化治理的包容性等。特色小城镇文化治理制度变革的能力最终体现为特色小城镇文化治理的理念更加科学化、治理的方式更加法治化、治理的手段更加智慧化、治理的目标更加高效化。

(3)特色小城镇文化治理的创新发展能力

文化治理能力的提升强调科学性与时代性,强调不断增强文化的改革创新能力与科学发展能力,创新发展模式,准确高效地确保文化治理体系目标要求与内在理念的实现。特色小城镇文化治理的创新发展能力,体现在小城镇文化治理制度化的治理过程与民主化的治理方式相互依存、有效融合的过程中,强调积极融入“文创+”“智慧+”“旅游+”等创新机制,深度挖掘、保护好小城镇优质文化遗产,推动小城镇特色产业转型升级,完善小城镇公共服务,打造良好的小城镇文化生态,充分体现文化治理的科学性、规范性与创新性的有效融合,目的在于最大限度地提升小城镇居民的文化参与度和文化获得感。

特色小城镇文化治理体系与文化治理能力共同构成了文化治理主观与客观、内容与方式、过程与结果的有机统一,二者相辅相成,内在地存在“结构-功能”作用关系。一方面,系统完备的特色小城镇文化治理体系是增强特色小城镇文化治理能力的前提和保障,文化治理体系的体制机制是文化治理能力现代化的基础支撑,文化治理体系的现代化对文化治理能力现代化具有质的规定性和前提意义。另一方面,特色小城镇文化治理能力是特色小城镇文化治理体系的功能体现,文化治理能力的现代化为文化治理体系发挥作用提供途径方法,为文化治理体系提供稳定的支持与发展依据^[7]。

(1)在文化治理主体上,强调政府主导、社会参与、居民共治的多元化格局。特色小城镇文化治理的主体,要逐步实现从主要依靠党委、政府的单一管理主体转变为多元主体的共治。一是基层政府要把好小城镇文化发展导向。更好地发挥政府在文化宏观管理、市场监管、公共服务等方面的作用,加强政策研究,用足用好财政、税收、投融资、工商管理、资产管理、土地、社会保障等相关政策,加强规划、建设、文化、文物、财政、旅游等部门的沟通协调,共同促进与小城镇文化繁荣发展。二是小城镇市场主体要承担起文化建设发展的主体责任和社会责任。以调整政府与市场的关系为核心,保障各类文化市场主体权利平等、机会平等、规则平等,确保市场主体的平等竞争的优良营商环境,鼓励引导各类文化企业在尊重地方文化特色、居民生活习惯的前提下,优化组合特色小城镇既有的优质文化资源和要素,创作生产有鲜明地域特色、有深刻文化内涵、有高尚文化价值的特色小城镇文化精品。三是要加强民间力量的文化参与和引导。广泛吸纳社会团体、行业协会、基层群众、融媒体机构等多元社会力量,吸引鼓励他们积极参与特色小城镇文化治理,充分调动和激发他们发挥文化治理的积极性和创造性,尊重当地居民的知情权、参与权、监督权和受益权,把广大群众建设美好家园的强烈愿望转化为文化建设的自觉行动,并最终使广大居民受益。

(2)在文化治理目标体系上,强调健全特色小城镇文化市场体系和公共文化服务体系。强化特色小城镇文化市场体系和公共文化服务体系一体化建设思想,在共同的文化治理目标指引下,实现文化治理体系和文化治理能力的有机融合。

在健全现代文化市场体系方面:一是优化特色小城镇文化营商环境。建立健全的文化市场诚信体系、质量监管体系、配套服务体系和行业协会自律管理体系等,营造优秀传统文化与现代城市文明交融共生的城镇文化市场消费环境。二是加速特色小城镇文化产业升级。扶持小城镇龙头文化企业规模化、产业化发展,帮助指导规范经营、鼓励上市融资,引导特色小镇文化企业探索文化新业态,培育新的文化消费增长模式。三是强化特色小城镇文化与旅游、农业等产业功能的融合。以文化资源为内涵,以产业资源为引导,以旅游业态为载体,结合小镇文化特色和自然生态,实现文化资源与旅游发展深度融合。四是加大特色小城镇文化精品供给提升特色小城镇文化创意水平。把特色小城镇文化基因创造性植入产业发展全过程,将“文化+创意”理念融入特色小镇建设方方面面,使文化资源转化为发展经济、增加就业、改善民生的重要手段。

在完善特色小城镇现代公共文化服务体系方面:一是要正确认识并丰富公共文化服务体系的内涵。转变公共文化服务体系建设中重硬件轻软件、重投入轻管理、重管理轻治理等问题,以维护公民文化权利为重点,保障公民文化权益,满足公民文化需求。二是要注重延续历史文化根脉、传承工艺文化精髓。将弘扬社会主义核心价值观与地域文化、时代精神有机结合,产生更大、更强、更正能量的文化价值和社会效益,让群众在参与文化活动和文化治理中陶冶情操,传承文化。三是提高公共文化服务效率。重点解决公共文化服务社会化程度低、竞争不足等问题,支持和鼓励民间资本多渠道投资小城镇特色图书馆、文化馆、美术馆、纪念馆、文化中心等相关公共文化设施建设,提升公共产品和服务的供给效率和质量。四是建立健全公共文化服务质量评价反馈、绩效考核和成本约束机制。把工作重点转移到以文化治理为核心的公共文化服务体制机制创新上,推动文化惠民项目与群众需求有效对接,提高财政资金的使用效率和事业单位的运营管理效率。

(1)在文化治理手段上,强调特色小城镇文化管理体制机制的创新。特色小城镇文化治理技术和治理手段的应用,直接反映出小城镇文化治理能力的现代化水平,必须以体制机制的创新为核心,整体提升特色小城镇文化治理质量。一是推动基层文化管理向治理性转变。在确保意识形态安全、文化安全和社会主义文化前进方向的前提下,把职能和目标更多地转向维护公民文化权益、满足公民文化需求上来^[9]。二是从粗放式管理向分类化、精细化管理转型。坚持因地制宜、找准发展定位、区别不同类型,切实做到宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游,宜居则居,运用“文化+”战略主动谋划有效推进特色小镇建设创新发展的动力和路径。三是从行业管理向融合管理转变。强化“大文化”和“大治理”理念,稳步推进特色小城镇文化建设和文化治理“一盘棋”的战略,提高文化共建共享共治的社会参与度,提高市场开放度,激活全社会、全民族的创造活力。

(2)在文化治理绩效上,强调特色小城镇文化品牌的塑造。特色小城镇文化治理的绩效及其评价,应以小城镇文化特色的发掘、提炼、再造和品牌塑造为核心。一是在文化形态维度。注重将地域要素、文化精髓等要素融入小城镇的空间布局、建筑风貌、人居环境规划建设中,加强历史遗存、文化遗产的修复保护,规划建设文化功能区和特色文化街区,彰显小城镇独特文化魅力和精神韵味。二是在文化制度维度。强调文化引领、高端定位、科学规划,把文化建设纳入小城镇建设总体布局,实现小城镇文化要素的不断集聚和发展,并充分发挥其辐射带动作用,建设具有独特文化底蕴的特色小城镇。三是在文化功能维度。强化文化功能意识,充分发挥文化在塑魂、育人、兴业等方面不可替代的独特作用,把代表文化精髓的核心价值理念融入小城镇生活的方方面面,构建小城镇居民共同的精神家园,不断提高文化认同感、归属感,增强小城镇的文化凝聚力。四是在文化品牌维度。文化品牌是小城镇竞争力的综合表现和重要标志,要结合“一镇一品”着力塑造鲜明独特的小城镇文化品牌,增强小城镇的吸引力。并有效发挥融媒体平台作用,运用“互联网+”新思维强化小城镇文化品牌宣传力度,积极利用节庆、会展、演出等开展主题活动,运用专栏专题、言论评论、公益广告、教育普及等形式,充分展现小城镇文化品牌特色和价值,提高小城镇文化品牌的认知度和美誉度。

特色小城镇的文化治理体系和文化治理能力应互为支撑,形成一个有机整体,充分体现特色小城镇文化治理“统筹兼顾”与“综合治理”的系统属性和功能。一是将特色小城镇文化治理结构与文化治理功能相互融通。通过特色小城镇多元主体之间在治理目标体系、治理手段、治理绩效等方面相互合作,完善特色小城镇文化治理结构以支撑高效的治理功能,以强大的治理功能带动治理结构的完善发展。二是将特色小城镇科学化的治理目标与规范化的治理途径相互整合。在特色小城镇建设的治理目标体系上要尽快建立形成一整套能够让特色小城镇的发展得到切实保障的文化治理体系,在特色小城镇规范化治理途径的选择上要更加注重特色小城镇文化资源的合理分配与文化权益的合法保障。三是将特色小城镇多样性的治理渠道与明确化的治理要求做到相互配合。多样性的治理渠道是文化治理的效益范围的保证,治理要求的明确化是治理过程“统筹兼顾,综合治理”的原则性体现。