在易地扶贫搬迁的实践中,基层政府与搬迁民众互动过程中被形塑的社会力量主要体现为具有“弹性”色彩的“钉子户”逻辑——“不闹不解决,大闹大解决”“拖延者得利”“政府会一管到底”“老实人吃亏”成为搬迁村庄中农民的共识。当政府满足不了自己心里预期的利益要求时,这种共识会驱使他们消极搬迁、积极抗议,希望通过这种非正式的博弈方式来向施政者施压。与此同时,短视频、微信群的传播方式在基层的接受度很高,一旦有不满情绪,搬迁农民将会在这些平台发布一些不实的消息。高压的政治任务和敏感的舆论环境在一定程度上反而增强了搬迁农民的博弈能力。面对“天价搬迁”的期待,基层政府如果继续以“非正式化”的方式和搬迁移民谈判将会带来难以预估的经济和时间成本,给当地的易地扶贫搬迁工作带来严峻的考验和巨大的阻力。因而基层政府在易地扶贫搬迁的实践中产生了减少弹性,增加刚性的诉求,试图以正式化和程序化的方式来收紧底层博弈空间,降低搬迁成本。此外,从大的制度和政策环境看,易地扶贫搬迁仍然面临着目标管理责任制的压力,弹性的、非正式的运作方式使基层政府的变通、共谋甚至是违规的行为变得屡见不鲜,由此产生的不公平、不公正、不透明的问题成为搬迁过程中的主要矛盾。此外,随着现代性对基层社会各个领域的渗透和“送法下乡”的基层法治实践的推行,基层民众理性化程度和正式化程度也得以不断的提升,当农民在搬迁过程中受到不公平的待遇时,农民更倾向于进入信访等正式化的程序中去维护自己的权利,这些行为在一定程度上“反向”约束了制度的非正式化运作的空间,“不出事逻辑”驱使基层政府一开始就要划定制度的刚性边界,保证制度的规范化运行。在此背景下,搬迁农民的利益和公平的诉求对国家制度的运作产生了制约,迫使基层政府产生一种“正式化运作”的需求,即在一定程度压缩制度实践中原本习以为常、以权力为导向的弹性空间^[1]36。

面对以往基层治理中非正式化、非组织化、非制度化手段带来的治理困境,必须要意识到的是制度的弹性运作空间的生产本不应该是这种非正式、非透明化的,处于国家与社会交界地带的基层政府不得不探索一种更深层次的治理技术。这种治理技术一方面要划定制度的刚性边界,保证制度在执行过程中不变形、不走样; 另一方面要继续延续弹性的制度运作空间,保证国家的意志能很顺利地贯彻到基层社会之中。但是这种弹性的制度运作空间应该是以一种正式化、组织化、程序化的方式被不断地生产出来。

制度本身就是具有刚性的,但是在制度的执行过程中往往会出现无法消弭的弹性空间,实践证明过多的非正式运作使基层治理偏离了制度文本的“应然”模式。因此,制度的正式化运作首先要守住制度的刚性边界,保证制度制度的“前后一致”性,特别是使基层政府和上级政府保持一致。一方面,通过这种制度的刚性来压缩不合理的底层博弈空间; 另一方面,明确的、清晰化的刚性指标所产生的约束力同时也迫使基层政府不断提升自己的行动效率和动员能力。

制度运作的“刚性”机制一般表现在制度创设之初,就H县的易地扶贫搬迁而言,其一,首先要保证制度执行过程的“不走样”。如建立“一户一档”制,精准核定搬迁对象,真正使贫困搬迁户成为搬迁政策的受益对象,杜绝“搬富不搬穷”的背皮搬迁现象; 按人口核算搬迁补助,杜绝临时分户套取补助的现象; 严定集中安置房的建设质量和装修标准,拒绝基层政府通过政策变通来完成安置房建设任务; 制定集中安置区的入住率,严禁“见房不见人”的现象发生; 制定后续产业就业标准,杜绝基层政府的“非正式运作”来套取国家的财政补助等。其二,制度执行结果要守住最初设定的底线。H县易地扶贫搬迁补偿标准为每人1万元,分房标准为每人25平方米。任何人都不允许在制度“红线”上讨价还价,一切谈判都是建立在遵守最初设定的补偿标准,承认制度的权威的基础上进行的。其三,制度运作的“刚性”机制既要做到消解个体博弈预期,收紧潜在的博弈空间,又要很好地回应当下乡村社会中正式化程度较高的农民对制度规范化运作的追求。为了做到这一点,H县易地扶贫搬迁全过程“阳光操作”,建立“一户一档”的公示制度,每一户的详细资料都要登记上网,使得从搬迁户识别到安置房分配等程序都是公开透明、公平公正的。

值得注意的是,任何制度在嵌入基层政治生活时都需要一定的弹性空间。刚性机制虽然很好地回应了社会压力,但是同时也约束了政府自身的行为,使得权力运作变得更加困难。在易地扶贫搬迁中存在一种悖论:制度的弹性空间越大,越有利于基层政府解决贫困农民的实际困难,但是同时也给部分机会主义者留下了博弈空间。因此,既需要制度的刚性来收缩这种空间,也需要弹性的制度为权力的运作留出空间,换言之,制度本身是刚性的,但是制度的运作过程可以是弹性的。

制度的刚性边界的标识有效约束制度非正式化、非组织化、非透明化的运作,在此前提下,基层政府开始探索一种新的技术去重新拓展制度运作的弹性空间。这种空间的释放方式不同于传统的制度“变通”,并非造成制度的变形,而是在“政策不变”的原则背后,从而以一种正式化的、程序化的、组织化的方式进行空间的再生产,从而体现出一种更深层的、更隐秘的治理技术,同时也展现出国家与社会的相互交织、相互形塑的过程。

在H县易地扶贫搬迁中,弹性空间的释放可以从三个进程进行检视:其一,制度创设初期就要遵循“底线明确、公开透明”的原则,并通过“公开谈判”“阳光搬迁”等方式营造出透明化、合法化、权威化的施政环境。H县的易地扶贫搬迁政策从搬迁户识别、搬迁协议签订、搬迁补偿的确定到集中社区统一安置都采用了“全流程透明”的方式,经过政府和搬迁户公开化谈判后,所有“签约户”必须按照制度规定进行搬迁。制度的公开性、权威性和强制性一定程度上收紧了搬迁农民的非正式的谈判、博弈空间,初始制度的设置扫清可预知的“搬迁障碍”。展现了H县的搬迁制度一开始就建立在看似“刚性”运作机制之中,这是制度正式化运作的前提。其二,将非正式、非组织、非透明的谈判空间重新嵌入合法的科层程序之中。在科层体系的运作中,地方政府首先要建构易地扶贫搬迁的合法程序,其次要把搬迁移民自行建构的、非正式的、私人化的谈判空间编织到必须由政府审批的合法程序之中,最后由政府亲自调用蕴含于科层制中的治理资源来重新拓展利益空间。因此,制度的正式运作并非意味着杜绝一切和搬迁农民的谈判机会,而是以一种更加透明化、制度化、行政化的谈判方式来释放利益空间,既要约束民众不合理的个体化博弈,也要满足特殊贫困群体的合理化利益诉求。这种运作空间的释放方式,既体现了制度外部的“刚性”原则也暗留了制度内部运作的“弹性”空间。其三,利用各级行政部门进一步拓展制度运作的弹性空间。在基层治理中的“拔钉子”阶段,基层政府通过执法部门、组织部门等向“钉子户”施压的过程更加注重手段的规范化、合法化、组织化,杜绝任何因非正式的运作而产生负面的影响。在H县易地扶贫搬迁中,当合法化程序难以解决搬迁农民的利益纠纷时,政府开始动员不同行政部门通过逐级谈判、层层施压的方式来推动搬迁进程。这种行政资源的主动嵌入十分注重分寸的拿捏,既要通过政府的权威来达到加压的效果,也要守住道德底线,绝不能危害搬迁移民正常的生存发展。随着各级行政部门的层层介入,施政权威也得以不断升级,此时,基层干部主动的、合法的、透明的谈判使得制度运作空间再度完成正式化生产。

易地搬迁中最大的矛盾纠纷在于搬迁户的识别、搬迁补偿标准、搬迁补偿规则等,为了化解这些矛盾,营造“公平公正公开”的施政环境,H县政府通过贫困户识别动态调整、简化补偿规则、拆分谈判环节等方式为行政资源的嵌入打开入口,在收紧潜在的博弈空间的同时,亦预留出制度运作的弹性空间。

(1)贫困户识别动态调整。H县在易地扶贫搬迁前为了精准核实贫困户,于2016年对全县贫困人口进行核查整改,秉承着“进出有序,脱贫有据”的原则,H县政府规定以年底人均纯收入为基本标准进行整户识别,家庭人员或其子女是财政供养人员的、在县城买房的、家庭轿车在5万元以上的、拥有大型农机具价值在10万元以上的人员,不得识别为贫困户。如果继续按照以往省定的精准识别中“两不愁,三保障”的标准,虽然也是从贫困户的实际情况出发,但是这会赋予农民极大的博弈空间,导致错评、漏评的现象丛生。为了展示识别流程的公开透明,H县严格落实公示公告制,扶贫对象的识别和退出都要遵循农户申请—测算农户收入—召开民主评议大会—村委会和工作队核实(公示)—乡镇审核公示—县扶贫中心复审(公告)识别程序。这些制度硬化实践的实质意义在于,将原本居民可能利用的博弈空间纳入到民主审批程序中,阳光透明的识别标准和审核程序既压缩了农民的个体博弈空间的同时也树立了基层政府的权威性和可信性。

(2)简化补偿规则。补偿规则是与易地扶贫搬迁农民谈判的关键和核心。为了收紧搬迁户潜在可被利用的博弈空间,H县政府对旧房拆除的补偿规则进行了专门简化。首先,对搬迁户的补偿标准规定为每人25平方米的安置房,旧房拆除且土地复垦后人均再补偿1万元。住房和现金补偿以每户的人口数为补偿标准,简化后的补偿规则原则上不再考虑房屋面积和质量因素,从而压缩了由于房屋测量和估值问题而形成的谈判空间。其次,就非农业户而言,由于不属于政府识别的搬迁户范围之列,将不再享有安置房和土地复垦补偿,代之为房屋拆迁补偿,因此,和这部分群体谈判是整个谈判中最难的一个环节,也最容易给非农业户留下可利用的博弈空间。H县政府规定对房屋面积和质量的认定仅以第三方(评估方)出具的官方凭证为准,即使出现评估方测量面积和房屋产权证所登记的面积不符时,也不予修正,压缩由房屋评估过程带来的纠缠不清的那部分谈判空间。

(3)拆分谈判环节。硬化补偿规则之后,如何实施谈判工作也会直接影响签约结果。按照H县以往拆迁经验,常常由拆迁公司与居民进行谈判,由于拆迁公司在谈判过程中控制着大量的资源,存在很大的个体操纵空间,因此给搬迁户留下了很大的个体博弈空间。为了压缩这部分空间,H县对谈判环节进行了拆分,谈判主体交由基层政府干部,拆迁公司只扮演辅助角色。在与搬迁户和同步搬迁户谈判过程中,由于不涉及房屋评估程序,因此不需要拆迁公司的介入,只需基层工作人员利用特定技能和自身权威说服农民签约,从减少了搬迁户和拆迁公司暗中讨价还价的可能。对于非农户而言,首先,H县政府主要是以政府购买服务的方式引入了专业的评估公司,评估人员的职责主要是测量房屋的面积和鉴定房屋的结构,并出具官方的房屋鉴定凭证。这一改变使得拆迁公司只能扮演技术性的角色,切断了其与搬迁移民的联系,大大缩小了拆迁公司的操作尺度,收紧了拆迁员和农民的博弈空间。其次,真正进入谈判过程中,主要由政府工作人员利用行政资源和自身权威去处理更为复杂的问题,如由国土资源局根据房屋结构和修建时间认定房屋单价,由住建局核定安置房和经济适用房的交易单价等。总之,这些改变的意义在于将可被利用的谈判空间转移到了政府内部科层化、制度化、组织化的工作流程中,便于基层政府通过行政资源的嵌入进一步拓展制度运作的弹性空间。

如果说上述制度创制“透明化”着重是在分析初始制度,体现的是制度的刚性化运作,“制度运作空间的再生产”实践还只是隐约显示,那么让步规则“程序化”则旨在试图描述典型的正式化运作中弹性空间的再生产。在此阶段,H县易地扶贫搬迁制度正式化运作的逻辑从初期显性的“刚性”运作转入了中期内部隐性的“弹性”运作的实践逻辑。实践中,制度的正式化运作并非意味着谈判不可让步,而是基层政府通过构建合法的办事程序,使政府工作人员借助于科层体系内的行政资源来拓展弹性空间,通过组织化、程序化、制度化的方式释放利益空间,促成快速签约。

H县境内所有的易地扶贫搬迁都实行整村搬迁,同一村内根据身份可划分为三类居民:搬迁户(贫困户)、同步搬迁户(非贫困户)、非农业户。易地扶贫搬迁政策提供远低于市场价的集中安置房,因此能否得到安置房成为利益博弈的关键所在。按照政策红线,安置房源是以每人25平方米标准准备的,且只能是搬迁户才可以免费享有。面对贫困户和非贫困户享受利益的巨大差异,H县政府开始根据身份的不同进一步释放利益空间。符合同步搬迁户身份的可以申请购买安置房,但是要经过村中民主评议、户口审核、调查认定、签订协议的流程,最后由政府审批后才可以购买。同步搬迁户的安置房分配同样严格限制为每人25平方米,价格规定为520元/平方米(当地市场价均价3 500元/平方米)。可见,此番规则让步并没有违背整体易地扶贫搬迁的刚性原则,即每人所分得安置房面积不超过25平方米,同时在此基础上进一步拓展了政策的弹性空间。针对村中非农业户口的家庭,政府同意修建了经济适用房,但是是以单价为每平方米2 700元的价格出售,同样购买资格的认定需要经过政府设定的行政程序。到此,经济适用房的引入解决了非农业户家庭的住房问题,由于经济适用房和安置房的性质不同,因此也没有触碰初始制度设立的政策红线,守住了制度初设的刚性边界。

然而,在易地扶贫搬迁推进的过程中,发现家庭结构是在不断变化中的,的确有一些特殊情况导致住房困难。如新生儿或者结婚导致人口增加、由于特殊原因使得户口没有及时迁回本村等原因导致目前所分的安置房无法满足一家人的居住需求。这些人一时间成为易地搬迁的最大阻力,不少人抱着“不能让自己无处可居”的心态等待政府再次在“每人25平方米”的底线上做出让步。H县政府为了解决这部分人的特殊困难,再次释放利益空间,规定由于人口变动导致住房紧张的家庭可以提前申请,经民主评议、调查认定、户口审核、政府批准后,可通过自筹6万元另行购买25平方米的安置房,此番规则让步仍没有突破制度初设的底线,但却在制度运作过程中释放了利益空间。

H县易地扶贫搬迁的实践过程中,政府并非没有让步,而是强调了让步的程序化,可见,基层政府巧妙的使个体化的、非正式的让步空间纳入了政府合法的程序化运作当中,阶段性地释放政策资源,既掌握住了制度初设的刚性边界,也拓展了制度运作的弹性空间。

虽然H县基层工作人员应用各种手段不断推进易地扶贫搬迁的“双签”工作,但在签约后期,仍然还有尚未签约的村民,这些村民一般是还没有改变当初的博弈预期,因此,继续上述制度创制“透明化”和让步规则“程序化”的策略将会收效甚微,“钉子户”现象的出现给整个搬迁工作带来了很大的困难。在签约的最后冲刺阶段,除了通过上述以制度化、组织化、程序化的方式释放让步空间为手段的制度硬化实践外,H县易地扶贫搬迁的制度实践还体现为一种“加压底线 ‘权威化'”的施政智慧,基层政府不得不使用“强力”,通过对谈判主体的层级切换来促成签约。H县政府在谈判过程中将谈判主体按行政级别分为三级,分别为驻村工作队与村干部、对口帮扶单位和基层政府扶贫干部,工作人员的通过谈判向村民层层施压,以进一步拓展运作空间,展现了基层政府在推进易地扶贫搬迁签约工作的过程中不断调用科层资源,通过“正式化的运作”来建构弹性空间。

易地扶贫搬迁中加压底线硬化的实践不同于以往搬迁中的加压实践。在终期谈判中,基层工作人员始终坚持“政策红线”不变原则,各级谈判主体运用自身策略推进签约,但是谈判过程必须合法合规,签约要“群众自愿”,杜绝一切强制签约的行为。首先,是由驻村工作队和村干部谨慎加压,一对一帮助农民仔细解读政府制定的搬迁制度,并分析当前搬迁和脱贫的形式。调研中发现驻村干部一般会说“当村里多数人完成搬迁后,政府将不再有义务供水、供电,加上近年自然灾害频发,这里是不具备生活条件的,而且传统的生产方式也很难脱贫致富”。通过这种方式引导农民真正意识到易地搬迁是本村脱贫致富的根本之策。其次,由对口帮扶单位和不愿搬迁的农民进行统一谈话,针对农民提出的问题,主要利用自己的行政资源或为特殊困难的家庭申请补助,或为贫困户购置家具,或为搬迁农民寻找或提供就业机会等,通过自己能调动的资源解决搬迁农民的后顾之忧,以促成签约。最后,由基层政府利用自己的权威进行终极施压,H县政府设立了“搬迁奖励”制度,在规定时间内签约并完成搬迁的家庭可获得1 000元的现金奖励,逾期搬迁的,将会根据预期天数扣除土地复垦补偿。此外,政府继续坚守“整村搬迁”的原则,签约率达到100%才可以在县城内集中安置,一时间,大多数签约农民和极少数未签约农民陷入“利益捆绑”之中,未签约农户成为“众矢之的”。面对村民们在村内部的不断施加压力,少数未签约农户开始改变原始博弈预期,主动提出和政府完成双签事宜。截至到2018年12月,H县搬迁率达到了100%,41个村实现整体易地扶贫搬迁,4 931名易地扶贫搬迁群众实现“拎包入住”^[11]。