“每一个规定只在它同另一个的关系中存在着”^[1]118,党的领导与自身建设是党内法规制度体系规范的两类基本行为,在相互规定中显示自我规定。

首先,就党的阶级性与历史使命来讲,党的领导与自身建设是党的活动一体两面。党必须持续的作为中国工人阶级、中国人民和中华民族利益的普遍和集中代表,党的十九大报告指出“把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党”^[2]。因此,一方面是将人民公意转化为党的纲领和主张,制定党的政治路线、思想路线、组织路线,通过法定程序转化为国家意志,另一方面是将全体党员和各级党组织提升至先锋队的应然状态。党的历史使命要求必须进行自身建设,确保党能够准确把握社会存在的现实性与发展可能性,将社会主义发展各阶段的战略安排与实现最高理想联结起来,每个党员在各自岗位履行特定职责,为贯彻落实党的路线方针政策与发展中国特色社会主义事业而持久不断地进行活动。这就需要在党内培养政治使命感与责任心、马克思主义理论修养与共产主义道德品质、执行党的基本路线和方针政策的工作能力、遵守纪律的自觉意识和对人民群众的深厚感情等等,巩固与保持党的最高政治领导地位。

其次,就党的活动所包含的关系指向来讲,党的领导与党的自身建设均是通过政党治理推动国家发展与社会进步,分别对应党和国家政权的关系与党内关系。党的执政地位自然指向对国家政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设以及外交和国防军队建设各领域和各方面工作的领导行为,党是阶级最高组织形式因而领导各人民团体。党的中央、地方和基层组织及其成员落实中央决策部署,“把党的领导贯彻到党和国家机关全面正确履行职责各领域各环节”^[3]76,贯通党内与党外关系,实现政党外部环境的变革。党的自身建设则集中指向政党内部,要求每个党员成为党的理论和路线方针政策的忠诚代表,增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。保证党处于良好的战斗状态,在贯彻落实党的路线方针政策时,能够产生远超党员人数“算术式总和”的力量。

最后,就党的自身建设基本方面来讲,要围绕党的建设总目标和总任务,适应党的建设总体布局的发展要求。1939年毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中提出“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”^[4]602,党的建设是“伟大的工程”,要密切围绕党的政治路线进行。具体到各方面是以思想教育保持与发挥无产阶级先锋队特质; 以组织建设培养高质量干部队伍,使党的组织骨骼强固; 以作风建设保持党的先进性、保持党与群众的密切联系。改革开放以来,党的建设总目标、总任务和总要求随实践丰富和发展。党的十一届三中全会重视加强和改善党的领导,突出健全民主集中制和党规党法,严肃党的法纪和整顿党的作风。十二大以来,围绕“把党建设成领导社会主义现代化事业的坚强核心”的目标,在思想上加强党员教育,增强贯彻执行党的基本路线的觉悟; 在组织上改革领导机构和干部制度,加强领导班子建设,培养和选拔高素质干部,加强党的基层组织建设、发挥党员先锋模范作用; 作风上密切党群关系,克服官僚主义和消极腐败现象; 制度上健全民主集中制和集体领导制度,维护党的团结统一,以党内民主推动人民民主。十四届四中全会以来,提出党的建设“新的伟大工程”明确把党建设成中国特色社会主义事业领导核心的总目标。从两大历史性课题——不断提高领导水平和执政水平、不断增强拒腐防变能力起始,扎实推进党的思想建设、完善民主集中制、基层组织建设和党员队伍建设,加强党风廉政建设和反腐败斗争,至十八大形成以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线,全面推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设的布局。

党的十九大将政治建设纳入党的建设总体布局并摆在首位,提出新时代“5+2”布局:以党的政治建设为统领,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争,全面提高党的建设科学化水平,明确了党的自身建设基本方面及其相互关系。具体来讲,把政治建设作为破解党内各种问题的根本途径,将坚定理想信念作为思想建设的首要任务,培养忠诚干净担当的高素质干部、集聚爱国奉献的各方面优秀人才,保持党同人民群众的血肉联系,把纪律和规矩挺在前面。

因此,党的自身建设法规制度服务于党的自身建设总要求、着眼于党内实施的自身建设行为,是“规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设等活动”的党内法规制度^[5]。

党的自身建设法规制度的“法规制度”,意味着其作为制度以党内法规形式存在,归属党的制度体系。《中国共产党党内法规制定条例》规定了党内法规具备制定主体、名称、规范事项、框架结构、表述方式和审议发布方式六个方面的特定性,从而与其他制度区别开来,是党的制度体系中的核心规范和高级形态^[6]。党的制度可以理解为嵌入党的组织结构中具有规范意义的历史存在物,具有党内的普遍约束力。依此逻辑,党内法规制度是依靠党内法规和规范性文件创造中国共产党内部治理的一系列规则、关系和模式的统一体^[7],能够成为党的自身建设的制度载体。

首先,法规制度化因素形成于党的自身建设史。党的第一个纲领和第一个正式党章规定了严密的组织、严格党员条件和入党手续、严明的政治纪律,1922年7月《关于共产党组织章程决议案》要求全党遵循“两个重大规律”:党的必须深入广大群众开展活动、党内必须有“严密的集权的有纪律的组织与训练”^[8]162。土地革命战争时期,毛泽东创造性地提出运用无产阶级思想进行军队和党的建设。1929年12月《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》针对各种非无产阶级思想,提出发展新党员的五项具体条件; 指出教育的“红军党内最迫切的问题”^[9]741,规定了党员教育适用的十类理论材料和十八条方法; 对于士兵政治训练问题,规定了编入课本的十九项内容和八条训练方法。抗日战争和解放战争时期,党内法规制度已经运用于党员干部的学习与教育、政治纪律和组织纪律、党的优良作风和党员廉洁清正等方面^[10],并在社会主义革命和建设时期得到延续。虽然此时运动式治党并未发生根本转变,但党内法规着实发挥着相当的作用。改革开放以来,随着制度建设的重要性日益凸显,党的各项建设也需要更多反映管党治党规律、具有稳定和可预测特征的普遍性规范。党内法规的价值导向从功能主义逐步转向规范主义^[11],成为制度治党和依规治党方式内在的、本质的和必然的因素。

其次,党内法规制度作用于政党治理,是政党有效运转与行动的条件。纲领明确和目标鲜明并组织人民群众为之奋斗是党与生俱来的特征,包括党内法规制度在内的党的制度,以正式的程序、规范和尺度,保证党所公开确立、清晰而坚定的目标得以坚持。党的指导思想是制度设计的核心价值,制度化“实际上是组织体现其创建者们的价值和目标的过程”^[12]51。党的自身建设行为遵循党的性质和宗旨,原则明确,布局完整,重点突出,确保党始终走在时代前列,始终成为全国人民的主心骨,始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心^[13]。因此,党的自身建设法规制度设定一系列确定性的期望调整党员与党组织行为,确保全党行动一致且高效,追求新时代中国特色社会主义发展的战略安排在中央、地方和基层得以顺利、有效、不打折扣地落实。相关准则、条例、规定、办法、规则和细则,制定主体法定、制定程序与法规文本公开,反映全体党员意志和利益^[14],既是“概括性声明或指令”,列举明令必须、允许和禁止的行为,又是“适用于执行规范的个殊性行为”^[15]259,地方各级党委对本地区党内法规执行工作负主体责任,党的纪律检查机关履行监督、执纪和问责职责维护党内法规。预期效果明晰、政治约束力强、适用性普遍和执行程度高的法规制度,提供了自我治理的行为规范和实践路径,保证全体党员以应然的状态、适当的职责和持续的活动融入推进“四个伟大”的行动。

最后,法规制度化契合现代社会规范政治运作过程的要求。法治是人类有意识理解与解决自身生活与组织的各种问题形成的极为重要的文明成果,属于“对政治问题所作的那种受过规训的探究”^[16]17。立法和执行是法治有效运转的必要条件,前者意味着创造符合普遍意志的决定性规范,体现正当的和理性的要求,是形式上的构成; 后者意味着具体的意志和命令,是面对实际问题时的政治决断,是实质上的构成。与法治精神一致,党的自身建设法规制度既包括相关法规制度的文本形式,彰显 “全心全意为人民服务”的宗旨和“以人民为中心”的理念^[17],又包括制定、执行、监督和保障运行实施机制,塑造党员干部的精神世界与现实行为。在这种规范政治下,人们立足历史与现实,将对良好秩序的追求与预期转化为秩序、规则与治理过程之统一。党的自身建设法规制度同样是总结过去、反映现在和前瞻未来之统一,围绕党员和干部身份关系,继承已有制度成果和历史经验、关注党的自身建设新情况新问题新挑战、适应党的三大历史任务和“两个一百年”奋斗目标,设置各方面具体、明确的合格标准,达到党员、干部社会身份和作用名义与实际相符。

同时,制度化政治已成为当代政党与国家相互作用的基本内容与手段。国家、民族和人民利益的一致性,决定了党内法规适应国家治理能力和治理体系现代化要求,实现党的活动与国家政治意图相一致。党的自身建设法规制度则集中显示新时代党的执政能力和先进性、纯洁性要求,将党在人民心中的形象与期望加以确认并具象化,作为党员义务的组成部分。一系列政治原则和政治经验——如党是历史发展过程的积极体现者与自觉参与者,阐明的目标与促进人的全面发展相一致,汇聚群众智慧、增强执政本领与领导艺术,密切联系群众、关切人民利益与幸福并为之奋斗,由此纳入党、国家与人民之间良性互动而产生强大合力的制度化政治秩序。

2017年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出,依照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即党章统领之下的党的组织法规制度、党的领导法规制度和党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。四大制度板块有着各自的规范对象:党的组织法规制度规范党各级各类组织的设置、职责与运行机制,保证自上而下同级同类党组织建构标准统一与实体同质,党员行为取得组织属性,创造实现党的纲领、贯彻路线方针政策的主体。党的领导法规制度规范党领导国家事务和社会公共事务的根本任务、具体范围、具体主体及其职责、基本方式和保障措施^[18],创设一个层次结构和职能任务清晰、内部交往规则和运行规则明确的效率系统,执行国家治理任务。党的自身建设法规制度规范党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设,以及政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设,实现党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。党的监督保障法规制度规范党内监督、约束问责、党纪处分,党组织和党员工作考核与激励、党员权利和党的机关运行保障^[19]。

党的自身建设法规制度由于规范内容差异与其他三个板块并列,又与党的领导法规制度衔接配合构成行为法规制度。其功能在于:第一,确保坚持和发展社会主义是全党工作的政治方向。目标之于政党必不可少,政党活动因之取得价值导向。党的发展、壮大与成熟推动社会主义事业在中国的展开,这是由党的性质与指导思想决定的,表现为中国革命、建设和改革的一切理论和实践创新,并随着历史进程形成了党的组织与国家政权机关、企事业单位、群团组织之间交互融通的政治有机体。党中央和各级党组织将社会主义的强大生命力转化为国家、社会建设的不竭动力与人民对党的执政地位永续的认同^[20],党的自身建设法规制度兼具行为指引和刚性约束,承载、固定与深化关于党员政治定力、宗旨意识、担当精神和工作能力、群众意识和规矩纪律意识等要求,排除错误思潮干扰,将全党意志统一和行动一致融于新时代坚持与发展中国特色社会主义的实践。第二,强化党驾驭客观规律、科学有效地组织人民积极性和创造性实践的能力。党的基本路线和“十四个坚持”基本方略建立在深刻把握客观规律基础之上,在党领导和依靠人民创造历史的过程中得到确证。既遵循国家发展的历史方位和党的任务,又集中阐明人民意愿与利益。实现党的十八大以来提出的各项任务目标,“应对复杂多变的国际形势,把握改革发展稳定大局,做好方方面面的工作,对我们的本领提出了新的要求”^[21]402,凸显了掌握马克思主义思想方法和工作方法的关键作用。党的自身建设法规制度集合其基本原则、主要内容和惯常行为,既包含命令和强制因素,又反映对共产党执政规律的认识,如力求提高科学执政、民主执政和依法执政水平,构建执政能力建设理念意图和执行性规则之集合体。第三,促成 “不待扬鞭自奋蹄”的党内良好氛围。毛泽东在七届二中全会的报告中指出,必须预防党员干部在“糖弹”面前打败仗。在坚持以经济建设为中心、发展社会主义市场经济的前提下,党的领导地位、调控资源配置的权力、广泛且严密的组织体系,自然产生相对于国家和社会的自主性,全面从严治党的意义更加凸显。十八大以来,党中央重视解决政治纪律不严和党风政风不纯的突出问题,党内法规制度建设的重心相应落到政治纪律和作风建设,包括党内监督、纪律处分、问责、巡视和政治生活^[22],显然相当分量集于党的自身建设法规制度。一方面预设“否则”的情形,制约和预防影响党的集中统一领导、地方与基层领导个人意志取代中央决议的错误; 另一方面将党的政治权威建立在关于党的使命、党群关系清晰认识的基础上,将党员干部行为塑造成全身心投入社会主义事业的行动,将遵守党的纪律上升到有意识与自由的层次。

党的政治建设的核心内涵,是围绕新时代党的建设总要求制定相应党内政治规范,保证全党团结一致贯彻执行党的基本理论、基本路线和基本方略,实现党的历史使命和奋斗目标^[23]。与之契合,党内法规领域以《党内政治生活的若干准则》和《新形势下党内政治生活的若干准则》为基干,规定了党内政治生活基本规范与明确要求。两部“准则”文本均由12章组成并呈现一致性,是对严肃党内政治生活历史传统和政治优势接续与内在规律的认知:坚持与捍卫党的基本路线和思想路线、维护党的集中统一和党中央权威、严明党的纪律、坚持民主集中制和集体领导制度、坚持干部选拔公道正派导向、发扬党内民主与保障党员权利、强化权力运行的制约和监督,二者在主干内容上共通而联结起来; “16准则”不再承袭“80准则”应对拨乱反正的专门规定和习惯话语,如第四、五、九、十、十二章名称,但其基本精神得到保留并融入其他规定^[24]。同时,为适应世情国情党情的历史变化和党内突出问题,“16准则”进行了发展与创新:如将“坚定理想信念”“坚决维护党中央权威”“严明党的政治纪律”单列为章,并将前者置于首要地位; 调整了“80准则”不适宜全面依法治国和现行党纪国法、对象行为已经消失和表述不当的规定,如不再保留“错误倾向和坏人坏事”和“党内斗争”等; 增添了治党治国新理论新经验新要求,如“坚持与创新党内学习制度”、全党牢固树立“四个意识”、以人民为中心发展思想、五大发展理念等。此外,将若干重点地带予以强化,如将干部的专门规定从“各级领导干部”拓展到高级领导干部和党的中央组织成员的特别要求,又将“开展批评与自我批评”和“保持清正廉洁的政治本色”分别设置为一章,凸显关注重点群体、优良作风弱化和保持反腐败斗争高压态势等问题。

两部“准则”表达的价值取向有:第一,确保党在领导社会革命过程中的团结统一。党自创建之时置身于历史行程之中,领导与动员社会力量创造由过去到未来的条件。“新时代中国特色社会主义是我们党领导人民进行伟大社会革命的成果,也是我们党领导人民进行伟大社会革命的继续,必须一以贯之进行下去。”从建党学说看,作为社会变革与进步的先锋队,党的一切理论阐述与政治活动的出发点,是清晰表达与有效实现最广泛社会成员的利益。工人阶级和最广大人民根本利益一致,党自然要凝聚成整体意志并转化为行动一致,将社会主义各发展阶段联成完整的全程。而民主集中制原则使党的行动容纳充分讨论和意见征集,汲取最广泛智慧,又避免陷入纯粹观念的意见林立与争论,确保党中央顶层设计与具体实践工作联系起来。从现实任务看,社会主义本质所决定的发展长期性与任务艰巨性、新时代我国社会主要矛盾变化带来的发展新要求,只有党的坚强团结、上下统一和组织有序,才能聚合起强大的客观能力,将处理国际国内环境的各项实际事务寓于伟大事业的历史方向,造成全体人民共同奋斗的现实基础。

第二,确保党内权力结构的真实状况与法定规范一致。党章关于党的组织制度、中央组织、地方组织、基层组织的规定和党的组织法规制度,叙述了党的中央组织对党的全部工作和全国性政策的领导与决定关系、下级组织对上级组织的服从关系、地方和基层同级组织的平等关系,呈现清晰的全党以中央为权威基准、地方和基层以委员会为执行主体的权力层次。与之相衔接,两部“准则”以法治逻辑再现与强化上述安排:党中央在党内权力结构中居于权威地位,在党和国家、党和社会关系上代表全党的意志和形象; 赋予各级党组织和党员的义务和责任,保证党的一切组成部分在坚定执行党的基本路线的角色上既不缺位又不越位,遏止影响党的团结和统一、破坏和分裂党的行为。同时,又以党建逻辑严肃党内政治生活,组织党员接受组织教育与党性锻炼。这种党内权力秩序及严明的纪律是“有组织的部队”在日常政治中的延伸,是理想信念与党的现实活动及实际发展阶段辩证统一的必要条件。以此为遵循,自觉维护党中央核心、全党的核心,形成既高度发挥党员积极性、又迅速有效贯彻党的决定的局面。

第三,以政治建设贯穿党的自身建设各个方面,巩固政治建设的统领地位。党的自身建设各领域无疑相对独立,但在社会各类权力中,政治权力具有至高性与终极性,影响社会重要物质资源配置、社会观念和价值体系。党的纲领与目标代表社会发展由低到高的阶段演进,因而需要作为政治力量争取政权、依法执掌政权,才能对社会成员施加广泛影响和有效调动以参与实践,使蓝图愿景照进社会现实,因而“一切事务至少潜在地都具有政治性”^[25]26。“16准则”各章规范覆盖“五大建设”并将政治建设贯穿全篇,强调思想建设是政治坚定的前提,党的基本路线是党的政治属性和任务的集中展现,政治纪律是党的纪律的根本,党内民主是党内决策的重要基础,组织的政治功能是党的强大优势,德才兼备的干部是执政兴国的宝贵财富,党的作风体现党的世界观与政治立场。在政治建设统领下,党的建设各领域明确注入政治因素,构成统一体并由党的动态活动所表现,在党中央集中统一领导下透过各项体制机制进入党和国家中心工作之中。

思想建设是党保持与发挥自身特质的基础性举措,历史上曾有“从思想上建党”和整风形式的创造,而“政治路线确定之后,干部就是决定的因素”^[4]526已成为组织建设的经典表述。前者追求党员理想信念坚定和理论素养扎实,正确而充分把握党的路线、方针、政策和决议,掌握科学、文化、法律和业务知识,需要通过后者——党的组织体系、党员和干部及其行为取得直接现实性,才能得到确证并传递给社会成员,因而相关党内法规内容亦有所互通。其中,居于主干地位的有《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党党校(行政学院)工作条例》《干部培训工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》,还有诸如《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》《公务员培训规定》《中国共产党发展党员工作细则》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》和《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》等配套法规。呈现的制度有:一是党内思想政治教育制度,规定党员教育管理和干部培训工作的指导思想、主要目标、基本原则、对象群体、管理体制、主要方式方法,突出以习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党的首要政治任务和各项基本任务。同时,规范教育培训机构和队伍建设,明确主体是党校(行政学院)和其他资质主体,各类机构领导体制机制、任务目标、中心工作及发展创新要求^[26]。二是党员资格管理制度,以党章第一条为基础,在组织上严格规范党籍取得程序、日常管理、监督与处置。明确参加学习教育的义务性,兼顾理想信念、党性修养、政治理论、政策法规、道德品行和科学文化知识、业务水平,“全面提高干部素质和能力”。此外,为抓住“关键少数”和创造示范效应,对各级党委或党组及其成员提出专门且更高的要求。三是干部选拔任用与任职管理制度,按照新时代党的组织路线所要求的“着力培养忠诚干净担当的高素质干部,着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才,坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤”,明确选人用人目标导向、基本原则和以政治标准为先,规定选拔对象的必备若干条件和入围资格、民主推荐与公开选拔的主要方式和强制履行的程序环节。同时,对任期管理、任职交流和回避情况进行了具体规定,并积极破除“只上不下”流俗。

这些党内法规制度呈现的价值取向有:第一,党是有着共产主义坚定信仰和不懈追求的组织,理论武装是“先锋队”和觉悟分子的显著标志。理想信念来自马列主义揭示的人类社会历史发展规律与理想社会的追求,是党作为有组织的部队与广大群众之间辩证联系的基础。同时,意味着党员清楚党在当前发展阶段的任务不仅是解决现实问题,更是沟通过去与未来的中介。理想信念既是叙述与理解党的革命目标、制度选择、改革方向的逻辑线索,又关系党和国家事业“举什么旗,走什么路”、党员干部能否“始终代表整个运动的利益”。理论的科学性、学理性和系统性,党员在各行各业的广泛分布,自然呼唤普遍、稳定和深入的思想教育作为思想入党的直接手段有目的、有计划和有组织地进行。一方面,“党性修养、思想觉悟、道德水平”不会随着党龄积累、职务升迁自然提高,“而需要终生努力”^[21]417。确定了“两学一做”常态化制度化,“三会一课”、党内集中学习和集中轮训制度,有目的、有计划和有组织培植党员精神家园,以经常且连贯的教育创造日益繁茂的趋势。同时,系统而全面地传递党的指导思想背后的理论逻辑、历史逻辑与现实基础,使理想信念成为党员活动的内在动力和标尺,而非简单的词句与标签。另一方面,“党应当是组织的总和”^[27]471、党员是党的肌体的细胞。统一全党思想,宏观上以马克思列宁主义和马克思主义中国化理论创新成果作为党的理论旗帜。以党内法规为载体,组织的主体责任确保法规真实发生效力。教育目标、原则一致和内容同质,形成与组织网络相协调、以主观世界为连线联通每个党员的网络。

第二,党员是以政治身份为先导的复合型身份,兼具政治素养与专业技能。人民对幸福生活的追求在个体层面是切身和具体的,其内容却涉及经济、文化、社会和生态建设各个领域,需要在全国性基础上加以努力才能实现,因而需要经过党的主张上升为具有普遍性的政治要求。同时,党的组织既与政权机关深度融合,又嵌入社会各行各业,党员分布于“老百姓的衣食住行,社会的日常运行,国家机器的正常运转,执政党的建设管理”^[21]409的各种岗位。因此,一方面各级党组织政治功能是一致的,是坚持与加强党的全面领导的主体。党员首先要加入党的一个组织并在其中履行各项义务、审视与检查自我,取得组织身份从而成为“办实事的人”而不是“说空话的人”^[28]261,执行全面从严治党的任务。另一方面,党员职业结构是多样的,履行岗位职责不仅是一项公务或工作,更要建立本职工作与党的任务、社会进步之间的生动关系,成为有意识参与历史发展的个体因素。党员是人民的公仆、工农业生产的模范、科研攻关的先锋、企业管理的专家和脱贫攻坚的排头兵,以先锋模范作用带动群众投入社会主义现代化建设。与之相适应,相关党内法规显示了党员教育的整体性标准,着重政治理论、政治教育和政治训练、党章党规党纪、党的宗旨、革命传统、形势政策教育,同时注重掌握业务知识、科技知识和实用技术,诠释政治明白人与工作实干家的合一。

第三,有能力推进新时代中国特色社会主义顺利发展,既是选拔领导干部的客观标准,也是职位具有的特定目标。党的指导思想与各项政策既是理论概括又是行动指南,只有以最合适方式导入客观实际,才能成为现实过程,创造理论与实践的统一、历史结果与新起点的继起,这是领导干部在党的目标视角下被委任的角色。面对各地自然禀赋、经济水平、产业格局和阶层结构所构成的多重环境,不能强行嵌套“刻板公式”或迁就暂时却落后愿望,而是集中群众智慧与经验,科学分析形势,有步骤、有计划地开展工作。因此,需要领导干部增强在学习、政治领导、改革创新、科学发展、依法执政、群众工作、狠抓落实和驾驭风险八个方面的本领。同时,领导干部应深知权力是实现党的领导的关键,源自人民追求中华民族伟大复兴的进程。因此,权力行使应以最高效率和最低代价调动社会资源为目的,将为民办事和为民造福作为日常政治最重要的内容。一方面,瓦解私人利益混入政治权力的根源,避免任何僭越人民统一的、共同意志的行为。另一方面,将领导干部集体性激励和行为动力建立在“主动承担历史使命和切实履行政治责任”^[29]基础上,防止蜕变成陷入相对主义、只迎合经济发展状况而忽视对其改造的官僚体系。这些内容可以在相关党内法规中找到,集中于干部选拔任用的原则和条件,并且同样适用于党政群团非党领导干部,体现了社会主义国家公职人员“只见公仆不见官”的一致性要求。

作风建设一直为党内法规所关注,历史上就有著名的《中共中央关于增强党性的决定》(1941)、《中共中央关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》(1953)、《中共中央关于整党的决定》(1983)和《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》(1990)^[30]。党的十八大以来,制定了诸如《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中央和国家机关会议费管理办法》《中央和国家机关培训费管理办法》《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》《因公临时出国经费管理办法》《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》等法规和规范性文件,从其条文可以看到以下价值取向。

首先,创造生动的党群关系。党风是党在政治、思想、组织、纪律、工作和生活等各方面表现出的一贯态度和行为,与党的工作是同一个过程。党风高度概括了党员的全方位要求,是党的建设理论的显著创新,体现党的性质、宗旨、纲领、路线,是面向社会成员“党的形象综合性外在体现”^[31]188。在制度上,作风要求是党员义务的重要组成,不仅督促党员“积极工作、执行决议”的过程,也是对其良好现象的归纳总结与效果预期。在实践上,这个过程由作为“传输带”的每个党员与群众的直接联系组成,作风则是党员显示的人格力量与精神气质。八项规定针对突出的“四风”问题,并依托群众路线教育实践活动进入领导干部的工作生活,创造了党群间的精神交往关系。群众关于某些行为的感受与意见直指党风建设亟待破解的难题,成为一种推动力量。党的作风改进则传递着对群众期待的回应,更表达对党性和人民性统一关系的理解并证明于行动,旨在“让大众感到我们是能办事的,而且是认真办事的。这样才能取信于民、取信于全党”^[32]77。

同时,作风具有发展人民的社会主义意识,坚定共同理想和树立远大理想的作用。“忘记先进部队的经常责任是把愈益广大的阶层提高到这个先进的水平,那只是欺骗自己”^[27]474。在这个意义上,以八项规定为先导,修身、用权、律己之“严”和谋事、创业、做人之“实”,选人用人坚持任人唯贤、民主公开、渠道广泛与程序合规,减少非必要活动,清理各类超标和裸官、吃空饷问题,严查公款消费和腐败等,均是以日常生活为“语言”,明确、通俗和直观地叙述社会主义的现实形象、与资本主义本质区别、与人民大众对理想社会追求的一致,使群众取得更高水平的精神发展。党风带动社风民风,为“四个自信”与社会主义核心价值观增添生动教材,引导社会成员树立追求自身发展与担当时代大任相统一的观念。

其次,创造共产党人朝气蓬勃与开拓进取的精神面貌。批评与自我批评是治党的“良药”与“武器”,是党章、政治生活准则、党内监督条例的重要内容,支部工作条例、党和国家机关基层组织工作条例、工作机关条例等组织法规亦有所体现,以及专门的民主生活会若干规定。在法规条文意义上,批评与自我批评必须经过组织生活会与民主生活会特定而正式的场合,而非分散主义和脱离组织,坚持“批评—团结—批评”方针。党员是直接参与者,对个人的批评是主要形式,但本质上是评价党员的岗位表现,特别是领导干部对党组织工作能力、党的义务履行乃至党的形象的特殊影响作用。基本途径是对照党章党规、人民群众新期待、先进典型和榜样,敢于刀刃向内、刮骨疗毒,使党的肌体健康、政治生态净化。以党和人民事业发展为标尺查找与弥补不足,而不是清算和打击。拓展到全党意义上,批评的核心要义是回顾过去、公开承认不足,“揭露犯错误的原因,分析产生错误的环境,仔细讨论改正错误的方法”^[33]163,更好地回答实践提出的问题,而不是自发、任意和无原则的。批评与自我批评孕育了自我革命的特质和优势,是党一往无前、从胜利走向胜利的根本保障和动力源泉^[34]。

党的十九大首次将纪律建设纳入党的建设总体布局,意味着其与国家治理目标、国家法律体系、国家监察制度和全面依法治国的衔接与协同^[35]。在党内法规意义上,党的纪律以党章为根本,由政治、组织、廉洁、群众、工作、生活六大纪律构成。其中,处于主干地位的是《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,配套法规更是涵盖诸多具体行为,呈现的价值取向如下。

首先,党的纪律是先锋队的自觉和有意识行为的体现,蕴含着人民民主专政国家和社会主义事业的核心界定要素。党的先进性往往简洁化表述为忠诚、坚定、有觉悟和模范作用等,回到原初层面,则意味着一部分阶级成员在认识上逐渐摆脱孤立的个人的自由的迷雾,获得对阶级和整体的社会关系的真实认知,批判物化现象造成“片面的人”而追求“完整的人”。这就是说,党将自身当作实现 “自由人的联合体”的工具,集体的行动与成员的活动直接相连而趋于同一,纪律是集体以统一意志参与历史的决定性因素。党员“从革命理论中能取得一切信念”^[27]273,不再是以往政党或群体中起被动作用的客体,而是在通晓社会发展规律基础上有意识于历史进程的能动与实践的主体。纪律也不能再被视为抽象的权利和义务形式,而是“每一个成员无条件的全身心的投入运动实践”^[36]425的产物,进而将崇高的精神与真正的自由联系起来,正如陈云所言“坚定的革命者视纪律为自由”^[37]221。

在这个意义上理解纪在法前、纪严于法,政治纪律再现了意识形态的先导性,党员对理想和信仰的专一在实践上就是对党的重大原则问题和理论路线方针政策的忠诚。组织纪律表明党组织是党员获得适当角色而不断为党工作首要与不可脱离的场所,党内民主和党员权利的广泛性则以组织秩序形式,展现新型国家消除社会管理权力异化并向社会成员复归的责任。廉洁纪律、工作纪律和群众纪律表现了政治权力受控于有意识的规整和协调。一是不能当作个人财产或私器参与“市场交换”和干预插手非相关事务,隐喻着“从消除了市场的意外压力中获得的自由”^[38]116,清除党员观念中盲目的经济服从因素和其他非正式权利的操控。二是职权职务仅代表群众信任与委托,“要着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”^[39]144,尊重群众意愿和感受并使之最大限度发展。三是由于全国人民和一切工作整合于党领导下的国家体系,党员特别是组织负责人工作质量直接关系党、国家和人民利益与公共财产安全以及党员队伍管理,相关责任自然与之对等而不能限于党务层次。生活纪律直接触及生活细节,体现党员在生活方式选择和道德维护上高于社会普遍水平的严格性。

其次,纪律以惩戒和建构的统一型构党组织和党员行为。制裁是纪律的显性特征,保证纪律得到遵守与执行,行为符合正式确立的规范。相应的,处分条例是禁止性规范、义务性规范和授权性规范的集合^[40],强制和惩治色彩鲜明。廉洁从政准则以及规范国企领导人员廉洁从业、农村基层干部廉洁履职、党政机关公务接待、党政机关工作人员个人证券投资、领导干部生活待遇和配偶子女经商办企业的相关党内法规,条文体系也大体如此。然而,任何法律法规制度实效性的首要条件是为其效力范围内的个体所接受。纪律的理论基石与实践基础意味着它反映管党治党规律,符合党的宗旨和党性要求、服务于党的事业,因而能够为全党所接受。对于维护与巩固党内秩序,纪律亦是一种促进性规范。在这个意义上,处分条例也是纪律教育的重要教材,“禁止”的对立面与廉洁自律准则一样成为正向行为指引、期待与号召,是“较高的洞察力和依据”而非简单命令,纪律因之获得党员内化于思想、外化于行动正是其预防、教育和建构功能所在。从实际效果看,纪律的两种功能各就其位:绝大多数党员的认同与遵守显示其主要发挥促进作用,有力的限制是实施于少数人的辅助性手段,但足以使其成为“带电的高压线”。

党内法规制度是构造党员和组织之间、各级各类组织之间、党和国家(社会)之间关系不可或缺的桥梁之一,其实际作用范围、影响力和动员力,要求以顶层设计为建设基本方式。党的十八大以来,党中央进行统筹安排与整体规划,先后制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》《关于加强党内法规制度建设的意见》和《中央党内法规制度工作第二个五年规划(2018—2022)》,提出了党内法规制度体系建设的指导思想、确切目标、重点项目和落实要求。坚持以党章为根本,将党章修正案内容细化到相关法规修订上。发挥制度非个人化和标准化特点,既嵌入又支撑管党治党实践。坚持整体推进和急用先立相统一,在总体稳步前进基础上回应重点和关键领域的诉求。

党的自身建设法规制度直接来自“意见”和“规划”,是根据调整对象在横向维度上整合“纲要”六大制度的结果,因而也获得围绕“自身建设”相应的建设任务和法规制定计划。具体来看,现有法规已经基本满足“纲要”在思想、组织、作风建设和反腐倡廉方面各项子制度需要。在重点项目上,根据“规划”制定或修订了《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党党校(行政学院)工作条例》《公务员职务与职级并行规定》和《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中央企业领导人管理暂行规定》。

同时,“规划”提出健全准则体系,“为规范党组织活动和党员行为提供基本准绳”。准则在位阶上仅次于党章,是适应于任何具体情况的一般的、正确的原则,实质影响党内治理和秩序的多个方面。政治生活准则突出政治建设,同时囊括“五大建设”和反腐败斗争; 廉洁自律准则归属纪律,又反映党的宗旨、党员和领导干部道德情操要求,因此容纳组织、思想和作风建设。相应的,党员干部教育学习、党员资格管理和干部队伍建设相关法规,偏重此类活动的操作性,仍可以上升为党员思想道德更加稳定与普遍的客观标准,成为更高级规范; 密切联系群众的八项规定亦然,且位阶较低。因此,制定相关准则确保党建各领域平衡和法规秩序井然就是可能与必要的。

党的自身建设法规制度覆盖面广且规模庞大,应当从深厚的制度积淀出发,推进配套立规,补齐制度缺项,处理好“增量”立规与“存量”调整的关系。

首先,完善实施性法规制度。梳理“五大建设”各自对应的法规,政治建设即为两部准则,且其精神或隐或显贯穿于其他领域; 组织建设包括条例、规定、办法和细则,内容与结构触及组织人事工作宏观管理与具体事项; 纪律建设包括准则、条例、规定和办法,规范监督执纪原则、行为认定、处理方式和规范,还有适应反腐倡廉具体情况的诸多规定。相比之下,思想建设集中于条例范围,实际上更多规范党员教育和干部培训的组织者,因而可以将关于接受者要求向具体落实和过程细化发展。如构建经典著作、篇章和书目体系,以确切和直观标准诠释教育任务和培训内容的原则性规定,提升日常教育质量; 又如制定自学制度法规,规范自学周期、内容、计划和确认成果等。作风建设需要制定规范调查研究意义、义务主体、基本范围和方法的法规,保证理论联系实际是进行各项工作的基本态度; 同时,制定直接联系群众法规,规定各级党的领导和工作机关研究群众生活、情绪和要求的固定途径,宣传、组织群众的方法,将实现群众利益、增强群众认同和创造群众力量统一起来。

其次,恰当处理“混合性党规”。混合性党规是指党政机关联合制定与发布、效力横跨党政事务的党内法规^[41],常见于党的领导与自身建设法规领域。在自身建设领域,党政领导干部的选拔、交流、回避、任期和辞职,干部教育和培训,党政机关厉行节约、公务接待、用房用车,党政机关工作人员参与经济活动,公务员等级序列、分类和管理制度,乃至国有企业和事业单位领导人员,皆以混合性党规为制度依据。此种现象显然不符合党规国法界限清晰的“理性”预设,但现实是“负责行政管理的政府与负责决策、协调,以及监督的政党一起形成了一种有区别但是密不可分的组织层次体系”^[42]314。实现党中央设定的目标是党政机关、党和非党干部的共同任务和责任,公职人员应当体现政权性质。在此意义上,党务政务是一致的,因而构建执行党的路线的组织基础,通过混合性党规将政治、思想、组织和作风建设带入政权工作是必要且有效的,国家机关参与制定也优于党直接管理国家事务。就自身建设法规制度讲,混合性党规仍将长期存在并发挥作用,特别在纪律检查和反腐败斗争方面,将会随着纪委监委合署办公和监督执纪工作的实践经验继续丰富。

首先,归纳自身建设法规制度的一般特征和基本关系,发掘寓于文本的理论思考。自身建设法规中最基本关系的是党员和党组织在“合格”标准上的实然与应然关系,包括对象关系、党员与干部的身份关系与评价关系。对象关系是其内部关系与外部关系的统一,“党的自身建设”作为定语指出了规范对象的特定范围,不同于另外三个板块,其目的在于将党员和党组织工作与生活行为纳入稳定、连续和可控的秩序。身份关系居于核心地位,围绕党员和干部的身份,按照“五大建设”对其应然属性进行全面系统安排,既是静态标准又是动态过程,使每个党员符合群的属性即党性。评价关系体现自身建设活动是否实现预期的判断,其尺度是制度文本的具体规定,因而可以知悉实践对提高党创造力、凝聚力和战斗力的意义与程度。把握这些关系,可在历史经纬和现实状况中寻找新的发展方向。

其次,以能动的反映论寻找自身建设法规新的生长点。依照辩证唯物主义的观点,客体是可认识的,但认识的过程随客体的变化而无限发展; 法规是这一过程在总结过去、反映现在、预见未来的一个节点。而当前现实状况是前者比重明显多于后者,诸如马克思理论水平的“较高”、对方针政策的“深入”了解以及“弱化” “缺失” “不力” “不坚决”一系列量的度是不很清楚的,使条文带有较强的政策风格的惯性。因此,在党的自身建设法规制度的完善中,应对注重在代表事物绝对运动的普遍原则和代表相对静止的详密规则之间进行平衡。用更多具备具体操作性、限制对原则性任意解读的条文进行充实,或用补充性文件加以解释。其目的并非在于使党的自身建设法规制度一劳永逸,而是在于实现对经常发生事项的有效覆盖。在认识论上体现可知论对形而上学和不可知论及其倾向的坚决批判,以此生成其完善的新成分。