国家统一的立法体制为区域发展提供了基本的法制保障,但却无法满足特定区域经济发展、环境治理及社会进步的需要,须结合关中平原城市群各省、市(区)的实际情况,加强协同立法,建立大气污染协同治理的长效法律机制,为保障区域大气环境的协同治理提供法律支撑。
4.1 协同立法模式的选择
目前区域大气污染治理协同立法的模式主要有两种:一种是以区域为基础,建立跨行政区域的立法机构,对涉及区域内共同利益的事项进行统一立法,并在区域内统一实施,以实现对区域内各地经济、环保及社会发展等方面具有法律拘束力的规划和规制,该模式也被称为“硬法”模式; 另一种是通过缔结区域内政府间协议的方式,在各方平等协商、意思自治的前提下,就区域内公共事务达成合意,订立契约,共履职责,共享收益,该模式也被称为“软法”模式。
相比“硬法”规制,政府间协议因其所凸显的主体平等性、意思自治性、规则共识性及自我规制性等优势,更易于在区域大气污染协同治理领域有效推进,目前已成为区域内政府间合作和纠纷解决的重要机制。政府是根据推动集体决策以及协同政府官员行为的政治网络而组织起来的,而政府之间的行政协议则提供了一个代表们可以借以探讨制定地方政府规章的框架; 建立起来的规则和程序,则使得代表们可以发展长期的关系和联盟,从而制定政策。没有这些固定的框架,整治决策过程将会变得更为困难,并且将花费更多成本[4]。
城市群大气污染治理协同立法应采用何种立法模式?宜综合城市群经济社会一体化程度、协同立法机构及思想观念等因素权衡做出选择。以长江三角洲城市群为例,由于该区域具有立法主体较多、发展动力类似以及经济水平相当等特点,城市群协同立法通常采用松散型的政府间合作协议这一“软法”模式。再从京津冀城市群来看,由于北京、天津、河北三地政治经济发展不平衡,因此由三地人大事先规划协同立法事项,在平等协商一致的前提下,各自依照法定程序在本地分别制定、审议、公布立法并实施,即多采用“硬法”模式。
就关中平原城市群而言,批复并实际运行仅两年时间,在区域协同发展方面尚处于初始阶段,在城市群各地方保持相对独立,一体化程度有限的情况下,采用松散型的“软法”模式应是更适宜的选择。这一立法模式既能通过联席会议制度进行信息交流与磋商,从而有效实现陕晋甘三地大气污染治理的立法协调,又能防止因过于高度化的刚性“硬法”模式而导致立法僵化、难于执行等弊端,通过三地签订政府间合作协议的方式,旨在为三地大气污染治理协同立法提供纲领性指导、协调,推动三地立法权更加合理、科学地运行。
实践中,政府间合作协议因其天然具有的形式灵活性、主体多元性以及自觉回应性等特点备受青睐。当前几乎所有的城市群如泛珠三角、长三角和京津冀等都签订了大量的各类合作协议,数量庞大。学界对于政府间合作协议的研究热度也持续不减。例如,在《区域合作协议汇编》一书中,编者共收录了各类区域合作协议125份[5]。又如,有学者收集整理了185份区域合作协议,并遴选了其中的138份作为分析研究的样本[6]48-62。综上,政府间合作协议不论是在理论研究方面,还是在实践探索方面,都产生了较为深远的影响。
4.2 协同立法应遵循“共同但有区别责任原则”
“共同但有区别责任原则”本是全球气候变化应对的一个原则,适用的对象为主权国家[7]。关中平原城市群各地虽同在一个主权国家内,自身缺乏主权性,但是在区域大气污染协同治理过程中,具有相对独立的人、财、物支配权,并且,区域内各地对大气污染的贡献程度不同,因此可以参照适用该原则。“共同”意味着区域内各地方政府应当坚持“合作博弈”模式,共同规划,合力改善空气质量; “区别”则意味着应当综合考虑区域内各市(区)的经济发展水平、环境空气质量状况等因素,平衡经济发展与环境保护的关系,确保内在实质公平。
我国实行的污染物总量控制政策在没有考虑不同城市经济发展水平、生态环境敏感性、产业结构等因素差异性,采取统一化分配原则,并单纯以污染物总量削减为考核指标而忽略环境质量达标考核,最终导致了城市控制污染物指标总量削减,但城市乃至区域空气质量日益恶化的污染物减排的协同负效应。因此,在制定关中平原城市群大气污染协同治理总体规划时,应结合区域内各地的经济发展水平、环境空气质量状况等要素,重点在环境质量目标和达标时限方面制定差别化的协同治理规划。在区域统一监管、统一执法的前提下,还应针对重点市(区)实施特别限值规定,实现差别化监管,构建“共同但有区别”的大气污染协同治理立法体系。
4.3 具体制度设计
为有效规范关中平原城市群大气污染的协同治理行为,提升治理效率,当前亟待通过具体制度设计建立区域大气污染治理协同立法长效机制。
(1)界定协同立法主体。就区域大气污染治理协同立法主体的建构模式而言,当前主要有两种观点:一种观点主张成立专门的协同立法机构,即由共同的上级人民政府B13统一指导、协调和监督,专司区域大气污染防治,统筹协调区域内大气污染防治工作,这也是大气污染协同治理立法的未来发展趋势[8]。毋庸置疑,由共同的上级人民政府统一指导建立起来的专门协同立法机构,能够有效克服前述区域内各地为了各自的经济利益画地为牢,甚至不惜以邻为壑的痼疾,具有权威性、高效性及稳定性的特点,这一主体却与我国现行《立法法》和现有立法体制存在冲突,与此同时,由中央政府统一指导固然加强了权威性和稳定性,但结合关中平原城市群大气污染的固有特点和亟待解决的问题,制定落地制度措施尚存在障碍。另一种观点主张设立区域内各地协商设立非正式的立法机构[9],目前我国京津冀、长三角、珠三角等区域大都设立了这类以“联席会议”“协调小组”为名的协同立法机构。相较而言,这一主体的组织结构相对松散,作为主要立法成果的政府间协议也存在缺乏刚性约束力、法律效力模糊等问题,但因其具有灵活、高效、地方适应性强等特点而被广泛采用。
就关中平原城市群大气污染治理的协同立法机构设置上讲,建议适用联席会议模式,待到时机成熟时设立专门的区域大气污染治理协同立法机构。首先,在人员构成方面,建议由陕晋甘三省的省人大牵头,从各省省级人大常委会法制工作委员会、司法厅下设的立法处、生态环保厅抽调相关工作人员组成,此外,可吸纳环境保护领域、法学领域的专家学者参与。其次,在职能范围方面,联席会议主要讨论区域环境协同立法的重大问题; 制定重要立法规划和年度立法工作计划; 协调协同立法中的专门问题; 修改或审议立法草案。为确保该机构的权威性和有效性,其机构性质、人员构成、职能范围、工作机制、年会制度、经费保障等内容可由陕晋甘三省立法机关通过决议、决定的形式确定。最后,关于工作机制,在联席会议下设立联合立法工作小组,从事协调区域立法相关工作:搜集、整理区域内各地的规范性文件,进行全面清理,提出修改或废止的建议; 建立区域立法信息资料库; 起草示范性的法律文本,作为区域内制定规范性文件的参考等。此外,可安排陕晋甘三省的高等院校、科研机构、NGO等建立非官方的立法交流与合作组织,为关中平原城市群大气污染协同治理的立法工作提供建议。
(2)明确法律依据。根据立法学理论,立法须由立法机关或经立法机关授权,履行法定程序方可颁布实施,然而,如前所言,对于省际间协同立法,现行《宪法》《立法法》以及《地方组织法》并没有相应的法律规定,但这并非意味着具有软法性质的政府间合作协议缺乏法律依据:一方面,政府间合作协议是基于区域发展规划而在整体上或在某一领域(如大气污染治理、水污染治理、生态损害赔偿等环境领域,一体化交通、教育、医疗等领域)进行的立法协同,而区域发展规划是由立法机关经法定程序批准或授权批准的规范性文件,法律效力明确。故此,依区域规划以合作协议的形式开展的大气污染协同立法,具有合法性。另一方面,政府间合作协议体现了城市群各地方立法主体对诚实信用原则的共同遵循,因此,诚信原则为其提供概括的合法性保障。
以上是政府间合作协议在现行法律框架下的合法性溯源。具体操作方面,采用联席会议制度,由陕晋甘三省政府负责人担任召集人,省政府分管生态环境的负责人担任副召集人,三省及城市群范围内12市2区人民政府及生态环境部门负责人员担任联席会议成员,联席会议每年至少召开一次,并由陕晋甘三省轮流组织,围绕城市群大气污染治理的规划目标及重大问题,平等协商,签订合作协议,确保关中平原城市群大气污染治理协同立法的充分落地。
从现实情况看,关中平原城市群大气污染治理协同立法尚处于探索阶段,适用这一高效、便捷的软法模式是合法、可行的现实选择。从长远角度看,鉴于城市群环境立法的基础地位和现实需要,同时为了确保立法进程的稳健性,建议采用循序渐进的方式,可由全国人大授权重点城市群地方立法主体先行先试,展开环境协同立法,待经验成熟后再将这一实践上升为中央立法,从国家立法层面为城市群环境协同立法提供明确的法律依据。大气污染协同立法作为环境立法的一个分支,这一法律依据对其同样适用。
(3)强化法律效力及主要内容。前已述及,我国现行《立法法》赋予了设区的市在环境保护等方面的立法权。严格意义上讲,关中平原城市群的成员方政府应为设区的市政府,而非陕晋甘三地的省级政府。故此,有必要将政府间协议的主体从现有的省际扩大到市际(仅限设区的或者较大的市),明确其法律效力。结合政府间协议所固有的契约性质,其法律效力通常应高于省或市(仅限设区的或者较大的市)制定的地方政府规章而低于同级别以及上级别的地方性法规。
从政府间协议的内容看,通常较为原则和抽象,多数情况下仅仅是方向性指引,而缺乏具体的、操作性强的实施条款,为强化法律效力,建议细化如下内容:第一,协调管理机构。建议在政府间协议中规定机构性质、人员构成、职能范围、工作机制、权利义务、经费保障等重要条款。第二,权利义务。关于“权利与义务”的条款是政府间协议中最重要的部分,应结合各方实际,遵循“共同但有区别责任原则”合理界定各方的权利和义务。第三,法律责任。大气污染协同治理并非仅凭单一力量即能实现,须构建以政府为主导、公众参与的综合治理模式,在此过程中需要明晰不同主体的法律责任,建立完善的政府问责机制。第四,争端解决机制。建议优先适用替代性争议解决机制,即争端各方先行协商、调解、仲裁,仍无法解决再诉诸法院。此外,政府间协议缔结过程中公众参与问题,实施过程中相对人利益受损时权利救济问题,以及违约责任的承担方式等也应作为必备条款。
(4)清理冲突性法律文件。如前所述,关中平原城市群三省现行的地方性立法存在诸多差异、冲突之处,这无疑对三省大气污染协同治理构成规范层面的制约。因此,一方面,可由三省梳理各自区域内的地方性法规、政府规章及其他规范性文件,对于与区域大气污染协同治理有冲突的,应该按照区域协同的宗旨和目标进行修改。此外,应定期就三省的冲突性法规、规章及其他规范性文件的清理情况进行相互反馈和督促,并保持动态追踪,及时处理新出现的冲突问题; 另一方面,修改完善现有的区域大气污染协同治理的法规、规章及其他规范性文件,凡是涉及需要三省及所辖市级行政统一执行的规定,必须同时规定法规冲突的解决办法,以便具有实际操作性。
