传统社会乡绅阶级参与乡村治理,主要源于利益共同体的内源性动力,依靠其自身威望、权威及“势力”,通过国家正式权力体系委托的向下汲取税收的任务、通过科举出仕向上进行资源捕获、左右乡村公共资源的分配以外,还扮演着基层矛盾调解的仲裁者角色,以维系其在地方的官职权威,这种内源性动力巩固了乡绅阶级在乡土社会中的地位^[3]。当代乡贤回归乡土满足了农村社会发展的需要,使村庄内生性权威得到增强,有利于缓解基层政府纵向治理、村民横向自治能力不足的问题,但当前新乡贤参与乡村治理面临内源性动力不足的困境,主要表现在以下几方面:一是政策吸引力有限。新乡贤回归大多由国家政策红利或乡土情怀所推动,但随着政策吸引力下降,势必会造成新乡贤回归乡村“拉力”不足,能否持续吸引新乡村回归参与村庄建设有待思考。二是缺乏激励与保障机制。一方面,当前农村土地政策规定,宅基地归国家或集体所有,农民仅有使用权且不得以任何形式侵占、买卖或者非法转让,这在一定程度上限制了利用闲置宅基地安置外来乡贤或在农村没有房产本土乡贤的可能性^[15]。另一方面,城镇与基层公务员在政策保障、生活福利等方面存在差异,农村公共服务水平、生活舒适便捷程度远低于城市,使得习惯于城市生活的精英人士不愿长期返乡。三是村民认同感低导致新乡贤参与积极性不高。由于新乡贤参与乡村治理角色定位尚无明确法律规定,受到历史上乡贤演变为“土豪劣绅”的影响,部分村民对新乡贤参与乡村治理的动机或成效表示质疑甚至排斥。除此之外,新乡贤的加入使长期以来作为基层政权主导者的村“两委”权威和利益受到一定程度威胁,必然会引起村“两委”特殊关注,限制新乡贤作用的发挥。目前新乡贤参与乡村治理仍面临诸多难题,是造成新乡贤治村内源性动力不足的关键。

从新乡贤参与乡村治理相关研究来看,目前基层尚未形成较为系统、规范的新乡贤参与体系,在很大程度上限制了新乡贤优势的发挥及参与的积极性,主要体现在监督机制不健全、参与渠道不完善,严重影响了乡贤治村的成效。首先,现有监督机制不健全。与普通村民相比,新乡贤具备资金、知识、技术、视野等独特优势,新乡贤的加入有助于破解乡村治理困境,但由于村民政治意识淡薄,村内监督组织数量少,监督活动不活跃,缺乏对新乡贤行为的有效制约与监督,加大了新乡贤在实践过程中将逐利本能和内生性权威相结合产生的异化风险,对村庄整体发展造成严重危害^[16]。其次,未建立完善的参与渠道,新乡贤参与乡村治理渠道受限。在我国新乡贤发展具有地区局限与不平衡性,沿海工业化农村、华南宗族型农村新乡贤组织发展相对成熟,已有较完善的乡贤参与渠道与治理模式,如浙江省德清县的乡贤参事会、广东省清远市的乡贤理事会以及湖南省永安县黄村的非正式社会组织等^[17],但是其他地区还未形成较完善的乡贤组织,导致新乡贤少以合适的身份或途径参与到乡村治理当中,一定程度上制约了新乡贤优势的发挥,造成农村人力资源的浪费。因此,完善新乡贤乡村治理参与体系,确保新乡贤依法有序参与,为助推乡村振兴做出有益贡献。

案例6:在对X村进行实地访谈时,村民CXH对乡贤参与乡村治理表示怀疑,他说之前村里有一位教师非常热心肠,也很热衷于参加村庄公共事务,帮助村里拉来资金、修路等,村民们对她都表示认可,就这样进了村委会。后来,她呀尝到了谋利的好处,开始以权谋私,抽走村集体项目中的资金,直到最后被人揭发,村民才认出她的真面目。在对另一位村民进行访谈时,他表示并不知道乡贤是什么,也不知道村里是否存在可以称为乡贤的群体,自己也很少、不知道如何参与村庄事务。

作为推动乡村发展的一股“新兴”力量,新乡贤是否具备足够的能力对村庄发展做出有益贡献是推进乡村振兴战略目标、实现乡村善治的关键。在实际工作中新乡贤有效参与乡村治理仍存在一些困境,主要有两方面原因:一是对新乡贤角色定位不清晰,二是新乡贤自身能力不足。首先,由于目前暂未有明确规章制度对新乡贤在乡村治理过程中的工作内容和职责进行规范,造成部分地区面临新乡贤与村两委职能边界模糊不清的问题。在工作中容易出现新乡贤与村两委关系混乱、权力争夺、相互推诿、过度插手村级事务等问题。村两委作为基层治理主体,凭借体制赋予的决策权和管理权,践行村民自治理念以此实现乡村社会自我治理、自我管理的目标,推动村民自治制度构建^[18]; 而新乡贤作为非体制性权威嵌入乡村治理主要依靠自身资源优势,是对村民自治制度的有益补充。因此,明确村两委与新乡贤间“主”与“辅”、“断”与“谋”的关系对完善新乡贤治理体制至关重要。其次,新乡贤虽掌握一定的先进知识、技术与经验,但大多为农民,受教育程度较低,缺乏政治、法律等方面知识,自身治理能力相对不足,遇到错综复杂的事件难以做出科学合理的决策。

新乡贤的回归、新乡贤作用的发挥都需具备一定的吸引力以及一定的物质精神保障。因此,为充分调动新乡贤返乡积极性,积极发挥其作为推动乡村发展建设性力量的作用,各级政府部门首先应健全新乡贤回归保障机制,比如结合乡村的民风习俗,制定详细的乡贤权益保障办法,出台人才精英“告老还乡”“退职还乡”“返乡创业”等有关制度,特别是保障返乡人员的人身财产安全,注重保障乡贤回归后的医疗、住房、养老等基础性问题^[19]。同时,还应健全新乡贤激励机制,从制度上明确新乡贤参与乡村治理的合法地位以及工作职能权限,落实乡镇工作补贴和津贴政策,提高乡镇地区工作人员收入,确保其高于县直机关同职级人员,增强基层地区人才吸引力。除此之外,还应积极开展带有本土特色的传统活动^[3],如每年12月10日的宿迁乡贤活动日,通过弘扬优秀乡贤文化及事迹,充分发挥“虹吸效应”带动其他精英群体返乡投身乡村建设事业中,实现精英群体城乡流动的良性互动,增进村民与新乡贤间的情感,在村民与新乡贤间形成利益共同体,在村庄内部形成强烈的乡贤文化氛围。完善新乡贤回归的保障与激励机制,让农村能够“吸引人才,留住人才”,激发新乡贤参与乡村治理内在动力,为乡村社会发展输入所需资源。

新乡贤作为民情、民意代言人,可以有效弥补基层治理中存在的缺陷,如何确保新乡贤有效地参与,应从两方面入手。一方面,完善新乡贤参与乡村治理渠道。建立新乡贤准入退出制度。加强对新乡贤的培育,制定严格的选拔标准,避免将官职、权威、财富作为选拔的主要内容,注重自身文化道德与修养,强调德才兼备。特别要把那些有道德威望、热心村庄发展的教师、党员、大学生等纳入乡贤队伍,建立各类人才定期服务乡村制度,壮大乡村治理力量。拓宽参与渠道,搭建交流平台。积极发挥新乡贤优势,除了推行“村两委+新乡贤”、乡贤参事会、乡贤理事会、乡贤研究会以及乡贤宗亲会等基层治理模式外,还应搭建人才驿站、人才服务站、青年人才基地等引才聚才平台。要完善新乡贤参与法律保障。目前我国新乡贤参与乡村治理仍处于基层探索阶段,缺乏国家法律法规层面具体规定,仅在2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略意见》以及《乡村振兴战略规划(2018-2022)》等文件中做出笼统要求^[20]。因此,在现有法律框架下应进一步完善新乡贤有关内容,落实新乡贤返乡后的待遇保障问题,使新乡贤参与乡村治理有章可循、有法可依。另一方面,完善对新乡贤的监督机制。新乡贤的加入亦会产生“富人治村”“强人治村”“恶霸治村”等异化现象。为防止权力异化,应对新乡贤治村行为进行监督与约束,充分发挥新乡贤作为非体制权威嵌入基层社会的协同治理作用。在乡村治理中,群众监督是构建监管机制的重要环节,是人民当家做主的具体体现^[21]。培育村民政治参与意愿,增强村民参与监督意识,通过适当的激励措施调动村民的积极性,在村两委的协助下组建村民监督委员会,对新乡贤的言行进行监督,保证新乡贤治村的透明性与公正性,并及时对不合理的内容提出质询。同时,村两委应充分发挥其作为农村基层组织的作用,对新乡贤个人或组织进行监督,如发现有贪腐谋私、侵害群众利益等违法违纪问题,应报乡镇纪检监察部门调查核实^[20]。

“打铁还需自身硬”,为应对日益复杂的村级事务,增强新乡贤在村庄的认可度与权威性,需要不断加强自身建设以助推乡村发展。首先,应明确新乡贤角色定位,坚决恪守底线,做到不越界不越轨。新乡贤在参与村庄事务时必须明确自身角色定位,明确其作为非体制权威嵌入乡村治理与“村两委”间是主与辅、断与谋的关系,为村庄发展建言献策,辅助“村两委”进行村庄管理、矛盾调解、文化传承、发展经济等活动。同时,还应不忘初心,时刻坚持为村民谋福利、服务村民。其次,应不断提高自身治理能力。新乡贤作为新时期民情民意的代言人,需要有较高的思想政治觉悟与治理水平。因此,新乡贤要树立终身学习意识,紧跟时代发展潮流掌握先进理念与思想; 加强培训与交流,不断提高综合素质。之外,还应提高新乡贤自律意识。这不仅需要新乡贤内部的努力,还需要加强外部监督,制定有效监督、运行与激励机制,确保新乡贤有序参与乡村治理。最后,在村庄内部营造新乡贤文化。营造新乡贤文化,应该对传统乡贤文化进行批判继承,一方面要对传统乡贤文化中不合理的、与社会发展不相适应的陈规陋习进行剔除; 另一方面要传承与发展传统文化中的优秀成果,将习近平新时代中国特色社会主义新思想、新观念、新要求融入其中^[22]。与此同时,以村民们能够接受的、喜闻乐见的方式展开宣传教育,通过有针对性地宣传教育,在村庄内部营造浓厚的乡贤文化氛围,引导村民做出正确的价值判断,增强村民对新乡贤的情感认同,提升新乡贤在村庄的道德感召力,进一步推动乡贤“软治理”,为完善基层自治注入新动力。