经济学中,治理结构作为一种生产组织方式主要是指分布在社会市场和公司之间的一种交易形式,而代建制中的项目治理结构则主要表现在项目实施各参建方对权利、风险和责任的契约安排[6]。
政府投资项目采用代建制模式建设过程中,涉及到政府、代建公司、项目使用方、监理单位、各分包商和代建项目系统外部环境中的诸多利益相关者,这些利益相关者因代建项目形成了相互复杂的关系,因而在政府投资项目代建模式中也就存在着多种治理结构。分析代建制模式治理结构体系,主要包括部分授权和全部授权两种情况,这样就形成了部分授权代建模式治理结构体系(图1)和全部授权代建模式治理结构体系(图2)。
在部分授权代建模式治理体系中,项目涉及到的勘探公司、设计公司和监理公司都是由政府在社会上直接招标得到的。监理公司直接对政府负责,在项目实施过程中对其他利益相关者进行监督,代建公司只负责对项目承包商的招标,项目承包商负责对项目建筑材料供应商和施工单位的招标,在整个政府投资项目建设过程中代建公司具有部分建设管理权。
在全部授权代建模式治理体系中,政府与代建公司之间以委托代理协议全权将项目建设整体委托给代建公司,代建公司在项目建设过程中有着全部和全过程的管理权,项目承包商和监理公司都由代建公司负责招标,监理公司直接对代建公司负责,监督项目承包商、建材供应商、施工单位等利益相关者的工作[7]。项目的勘探公司、设计公司、施工单位以及建材供应商都由承包商招标获得。
从学者研究成果和代建制模式在现实中的应用情况来看,部分授权代建模式治理体系和全部授权代建模式治理体系各有优点和缺点。在部分授权代建模式治理体系中,监理公司是由政府在社会上直接招标得到的,其直接对政府负责。因此,在政府投资项目管理全过程中,大大提高了监理公司的监督力度,各利益主体之间相互串谋的成本明显提升。从另一个角度来说,监理公司监督力度的加大,在很大程度上降低了各利益主体之间相互寻租的机会。同时,代建公司只得到了政府的部分授权,在项目建设管理过程中其承担的风险和责任也较低,获得的收益也相应较少。部分授权代建模式治理体系的主要缺点表现在由于项目实施过程中的勘探公司、监理公司、代建公司和设计公司等都是由政府招标的,而且政府要协调各利益相关者主体之间的关系,所以政府工作量相对较大。在政府投资项目采用代建制模式建设过程中,不同参与者因追求利益不同,因此,政府对不同利益主体之间协调和沟通的成本加大。其次,因部分授权导致代建公司没有明确的法人地位,在项目建设管理过程中与勘探公司、设计公司等利益主体处于同一等级,使得代建公司在建设管理过程中处于被动地位,遇到的困难和障碍也很多。综合而言,部分授权代建模式治理体系的应用存在诸多缺点,不适宜在更大范围推广应用。
全部授权代建模式治理体系相对于部分授权代建模式治理体系而言,弥补了许多缺陷和不足。主要表现在:第一,在全部授权代建模式治理体系中,政府只负责从社会上招标专业化的代建公司,其他利益主体(如承建商、监理单位等)由代建公司负责招标。政府从繁忙的沟通协调工作中解脱出来,更少的干预项目的建设。第二,代建公司接受政府的委托,全权管理项目的建设,提高了代建公司的积极性,更有利于其充分的发挥专业优势,提高项目建设管理效率。第三,在全部授权代建模式治理体系下,代建公司可以获得更多的收益和报酬。代建公司全面负责项目建设管理,承担的风险相对较大,工作量较部分授权代建治理体系较多,所以政府给予代建公司的经济报酬相对较多。该模式的不足之处是,监理公司、承包商、供应商等利益主体是代建公司直接招标获得的,增加了各利益主体之间的寻租机会,但此问题在项目实际建设过程中,通过加强管理或采取一些有效措施是可以避免或大大降低串谋概率的。
因此,从整体上看,全部授权代建模式治理体系是一种较为优越的治理结构体系,符合政府投资项目代建制模式的形式和要求,是一种可以在更广范围推广和使用的治理结构体系。
在部分授权和全部授权两种代建授权治理体系下,笔者在对现有代建制治理结构梳理分析,对实践中的项目经理和长期从事项目管理研究的专家学者访谈基础上,结合自身研究,提出了咨询代建治理模式(图3)、管理代建治理模式(图4)和承包代建治理模式(图5)三种治理结构。
在咨询代建管理模式治理结构中,项目承建单位主要为建设单位,项目实施过程中的风险主要由建设单位和承包商共同承担。项目的承包商和代建公司则是由项目建设单位通过招标的方式获得,代建公司在项目整体建设过程中扮演着咨询的角色,并且对项目承包商进行监督。承包商再通过公开招标的形式得到各个分包商,项目的建设任务主要由各个分包商负责完成。
在管理代建模式治理结构中,政府在社会上通过公开招标的方式获得项目代建公司,代建公司与政府之间形成委托代理关系,并通过合同形式将政府投资项目的建设任务完全交给代建公司,代建公司负责项目的整体建设任务,同时代建公司招标承包商和监理公司,并与其签订相应的合同。在项目建设过程中,整体风险主要由项目承包商承担,监理公司对代建公司负责,监督项目承包商的工作。项目的承包商再通过公开招标的方式得到各个分包商,具体由分包商完成项目的建设任务。
承包代建模式治理结构和管理代建模式的治理结构较为类似,不同之处是承包代建模式中的代建公司不仅仅是项目建设的管理主体,而且代建公司也充当了承包商的地位和角色,同时代建公司也成为了项目建设风险的主要承担者。项目建设过程中的监理公司由政府直接招标获得,监理公司对政府直接负责,帮助政府监督代建公司的工作。
以上三种代建模式治理结构具有各自的优点和缺点,并且不同的治理结构适用的代建项目类型也不尽相同,因此,不同的政府投资项目应当根据具体情况选择不同的代建模式治理结构。整体而言,咨询代建治理结构是对政府投资项目现行的传统项目管理模式的一种改进,但其仍然没有对传统项目治理结构进行优化。因此,在政府投资项目代建制管理模式中不值得广泛推广和应用。承包代建模式治理结构是一种在特殊情况下采用的代建治理模式,该模式中代建公司既充当了管理角色,又承担了建设角色,因此其在实际建设过程中承担的风险较大,同时建设和管理任务也较重,不利于代建公司专业功能的发挥,在政府投资项目代建制模式中也不能作为一种较为理想的治理结构被广泛应用和推广。管理代建模式治理结构是对传统项目管理模式治理结构的创新,该项目治理结构由政府招标获得的代建公司充当项目建设单位的角色,这样能够大大提高项目管理的效率,同时能够充分发挥代建公司的专业功能,是一种适合被广泛采用和推广的代建模式治理结构。
