长期以来,西方主流经济学界以市场失灵为逻辑出发点和核心范畴来界定政府职能,把政府职能规定为弥补微观市场的“市场失灵”、熨平宏观经济周期的宏观调控以及调节收入分配。这一划分和规定从发达国家的市场现状和主流经济学的理论范式出发,对其他国家有一定借鉴意义。但是,明显地这一政府职能的规定存在问题:一是缩小了经济学的研究内容,仅从新古典经济学和凯恩斯主义经济学两大流派出发思考问题,忽略古典政治经济学以及制度经济学、新增长理论等其它流派的经济思想,缺乏广阔的理论视野和深厚的理论内涵。二是在研究方法上,采用一种静态研究方法,缺乏动态和历史的眼光,忽略对经济史本身的研究。三是这一规定在应用中明显抽象掉每个国家的具体发展阶段、发展情况以及特定历史文化政治传统,用发达国家一定发展阶段的理论和政策简单套用,必然水土不服。
那么,在理论中如何建构发展中国家政府经济职能的内在逻辑?基本思路如下:第一,要以发展中国家的具体国情和现代化历程中的阶段性需要为逻辑出发点,直面发展中国家的自身问题和发展阶段以及发展特殊性。第二,充分借鉴各种以市场为主旨的理论流派和理论观点,更加全面具体地理解市场经济,避免用抽象的理论来指导抽象的实践。发展经济学中的新古典主义复兴为重新认识市场机制、市场经济的作用做出了很大的贡献,但忽略了市场机制发挥作用的条件。而第三阶段中的“制度矫正”则为市场发挥作用指明各种正式和非正式制度安排,并积极回应了新形势下的发展问题。各种以市场为主旨的理论之间的关系是互补的关系,从不同侧面来揭示市场经济运行的机制规律或制度要求、长远机制等,是人类在关于市场经济知识上的不断增进。第三,政府职能的界定还必须结合具体发展中国家的社会制度,要能够体现出不同社会制度内涵和价值追求等内在软性特性。具体包括以下内容。
(1)发展中国家应以经济发展为逻辑出发点和核心范畴建构政府经济职能。在发展中国家建构政府职能理论,要以经济发展为逻辑出发点,在厘清国家经济发展目的基础上,明确制定经济发展的指标,作为衡量经济发展的标准。在对经济发展作必要规范理解的基础上,深刻理解经济发展的各种影响因素,阐明教育发展、技术进步、制度变革以及市场经济等要素的各自作用和相互关系。在市场经济中,围绕市场机制作用的基本要求提供硬件和软件保障,在资源配置领域让市场起决定性作用,在宏观领域、经济战略领域、国计民生领域方面政府要发挥积极作用。深刻理解经济发展的阶段性特征,进行发展战略、发展政策的转化,将发展规律、理念、战略、政策有机结合,实现普遍性和特殊性的辩证统一。
(2)要从经济发展的长远机制角度入手,界定政府职能。很长时间以来,人们将政府职能主要定位于宏观调控,但这明显是一个短期思路。对经济运行的考察,可从短期、中期、长期三个时间段进行,短期思路固然对于经济发展是必要的,但深入考察经济发展的长期机制和影响要素,才是问题的根本所在。尤其是短期宏观调控和现实政治相结合,问题就更进一步凸显。在实践中,发展中国家每一届政府为了民众支持度和执政基础,都不愿在任期内看到经济衰退,都有内在冲动刺激经济,而对那些能够带来长期经济增长的因素有所忽视。要求政府在合理宏观调控基础上,从长期经济增长视角加大对人力资本的投资、对研究开发的鼓励、营造一种创新的制度氛围等,实现经济的长期持续稳定增长。
(3)不同发展阶段,政府职能和市场关系具有不同内涵。从经济发展阶段看,低收入国家在早期阶段相对依靠经济计划和政府干预,中等收入国家逐渐转向以市场为中心的经济,发展后期的国家则更多的依靠市场机制。但是,不管在哪一个阶段,政府都不可能退出,都必须依靠政府来积极发挥作用。不同类型国家要积极探索不同的经济发展道路和政府及市场关系,在理念上摒弃掉为西方模式独尊的思想,同时深刻意识到市场和政府并不是此消彼长的关系,而是相辅相成,互生互长的关系。在不同发展阶段,要全面探索政府职能,而不是仅从市场经济运行角度来探索,要深刻认识市场经济的前提条件和内在缺陷,不能简单否定政府在引导资本投资、技术进步、促进经济主体发展中的积极作用。
(4)在市场经济领域,政府职能应包括提供必要的正式制度和非正式制度,尤其是非正式制度的供给。学界对正式制度供给论述较多,不再赘述。重要的并被人忽略的是非正式制度的确立,即价值观念、意识形态、伦理规范、风俗习惯等要与市场经济文化相适应,并在一定程度上调整和规范市场文化。瑞典经济学家缪尔达尔认为,市场与价格、就业与失业、消费和储蓄、投资和产出等“经济术语”是西方世界从生活方式、生活水平以及从态度、制度和文化中抽象出来[21]。市场经济既是一种资源配置方式,更是一种文化方式、人的生存方式,其核心是个体主义和经济主义,实质是一种西方文化。在发展中国家,市场经济所蕴含的文化和一些以整体主义为特征的文化存在冲突,在具体运行过程中会出现各种关系和网络,破坏运行的公正性。经济主义的价值标准出现了一些无底线的情形,假冒伪劣、坑蒙拐骗、无视他人健康和生命的事件时有发生。如何重建人们的道德意识、精神境界,则是一个需要解决的问题。这就要求政府从本国的历史文化出发,寻求本国文化和市场文化的有效平衡点,同时发挥个体和整体的优势。
(5)要正确评价市场的功能,更好发挥政府作用。市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济,因此必须让市场在资源配置中起决定性作用。让市场在资源配置中起决定性作用是在与计划经济的比较中得出的,并不意味着市场就是完美无缺地可以起全部作用。要认真研究市场的静态功能、动态功能、局部功能、整体功能、短期功能、长期功能等,在功能不全处,充分发挥政府作用。无疑,市场在静态功能、局部功能、短期功能方面是有优势的,但在动态功能、整体功能、长期功能领域则存在不足。这就需要国家在长期发展、整体利益等领域发挥重要作用,例如政府要履行保护生态、节约资源、缩小收入分配差距、维持经济稳定、提供公共产品和服务、消除外部性、反对垄断,尤其是在关系公共整体和长远利益方面发挥积极作用。
(6)审慎选择政府履行职能的政策和手段。政府履行经济职能的手段和政策多种多样,既可采用政府管制、税收和补贴、界定产权、提供制度、要求企业定期信息披露、货币政策、财政政策等,也可根据情况制定产业政策、制定计划、直接创立国有企业等方式进行干预经济。但一般情况下,政府在选择具体手段时,应围绕使市场更好发挥作用展开,让经济主体本身进行资源配置,只有在一些战略性、前瞻性以及重要安全领域,政府进行深度参与。正确合理划分政府和市场的边界,市场能够发挥作用的,政府不要发挥作用,只有市场发挥不好、发挥不了、或者不想发挥作用的地方,由政府来积极发挥作用。
当然,政府的职能承担对政府本身质量也提出了严格要求。政府在履行经济职能时,既要提高行政效率,保证政府机构的精干与高效、专业化,保证政策执行的科学性和执行的连续性,更要加强政府自律尤其是政府内部自律,注重廉政建设。防止权力随意干预市场,造成“寻租”现象的产生,既破坏市场运行,又严重影响政府信誉和效率,造成社会资源的大量浪费。
