“理性”自启蒙运动以来,长期成为西方社会现代化进程的源动力,为摆脱宗教等封建势力的束缚、迎来经济社会的巨大发展做出重要贡献; 但这一过程带来了“理性的裂变”,即“工具理性”与“价值理性”的日益分化。贝克将工具理性和价值理性的分离视为现代风险的起源,其认为资本主义社会对金钱、利益、效率、进步的过度追求蒙蔽了人们对自然的敬畏、对社会发展规律的遵循、对情感的感受和共情,人与人、人与社会、人与自然的关系出现异化,且引发一系列非理性且难以预测的后果^[13]28-31。

然而工具理性蔓延并非为西方社会独有,我国在社会主义现代化建设的过程中同样存在工具理性甚嚣尘上现象,在基层社会风险治理中突出表现为政府自上而下管控式应对模式居主导,追求相对稳定的局面控制和即时效益,忽视了各种社会力量的参与。相关研究表明,人民直接参与灾难管理活动具有治愈的效果,灾难的受害者可以通过发声与增强抗灾力的行动表达自己^[14]45-60。CBDM模式倡导包容性的社区参与,即将所有利益相关者(包括残疾人、儿童、孕妇等弱势群体)都纳入风险评估过程,对问题进行分析、排序和决策。这一实践关注并动员弱势群体,让基层草根增权,将风险管理与社区发展相联系,充分彰显出平等、包容、公正、民主的价值理性,反噬着单纯的工具理性,使风险管理向更符合人性与物性的方向进行^[15]。

风险的此起彼伏既带来一定危机,也蕴含着一些发展新机,正如贝克所言,全球风险创造出一个“共同世界”,一个只能共享的世界,一个没有“外部”“出口”“他者”的世界^[16]。这意味风险管理无法依靠单一主体治理,只能融入共同体世界合作解决。同样在共同体中风险对每一个体都会带来影响。长远来看,工业社会中阶级、阶层概念在风险社会中显得解释力不足,人们成为相对平等的个体,并面临风险的个体化趋势:即因个人选择不同而产生的风险在数量、类型、程度上呈现差别。风险个体化趋势促使个人风险意识提高,进而更主动采取自我保护措施,更积极参与现实的改革^[17],如共同构筑风险管理的伙伴关系网络。

实践表明,风险管理需要跨学科、跨部门的有机协调,以及多元行动者的协同努力,CBDM模式中平等的伙伴关系网络囊括所有利益相关者,包括社区居民、政府、社区机构、非政府组织、社会组织、媒体私营部门、国际组织与捐助机构等等。社区成员作为风险最直接的波及者,基于平等理念的伙伴关系方法需要以社区和地方机构为重点,但仍然秉承与其他社会主体的平等合作关系。此源于风险社会之“扁平化”的结构状态,即风险社会的结构不是由阶级、阶层等要素组成,也不再是等级式、垂直型的,而是由个人作为主体组成的、网络型、平面扩展的、扁平化社会结构^[15]。为适应此类结构,风险管理需要借助平等的伙伴关系网络,进而形成多元主体在抗险中的合作关系,如此基础风险的有效治理才能逐渐达致。

现代风险的成因复杂性与后果难以计算性,致使风险责任主体难以辨别,责任主体自身不敢担责,各责任主体致力于利用政治、科学、制度等进行“有组织不负责任”的辩护。现代社会为追求理性、效率而建构的各类精细化部门分类与职能分工在风险社会中却遭遇困境:一方面部门分工及其职能分化加剧了风险; 另一方面它们未能在风险面前表现出卓越的应对能力,且容易互相推诿,模糊了责任主体。“有组织不负责任”体现的是这样一种逻辑:现代风险由工业制造出来,被经济外部化,被法律制度个体化,被自然科学合法化,被政治形塑得表面无害^[15]。

结果,不少基层政府采取大包大揽的方式,料理各类风险后果并调动资源重建良性社会。但政府资源调动方式往往体现为大型的、外援性、投入式的,良性社会运行更多是被“推着走”,这样的重建效果不佳且政府压力过大。同时因信息、知识、技术的传播和普及,越来越多的大众愿意参与治理进程,“有组织不负责任”回应治理需求,“政府包办”的治理效率日渐低下,基层风险治理亟待信息开放和共同治理。贾汗吉里(Jahangiri)等^[18]认为,风险管理之所以成功,很大程度上取决于地方机构,而不是更为宏观的政府和非政府组织。CBDM模式在孟加拉国的应用中,清晰展现出社区成员的资源调动在紧急情况下发挥了先锋作用。一方面,共享知识与想法可以帮助地方政府机构采取适合本地区、基于需求的行动,以减少意外风险; 另一方面,共同参与和伙伴关系让社区成员能发起响应及恢复活动,共同筹集资金和物资,分担灾害恢复活动的责任以减轻政府机构负担,一定程度上削弱了灾害管理中舞弊行为的势头。

监测与评估涉及对风险的两种不同反思,监测旨在抵制“知识与权力的共谋”,评估则强调制度性反思。现代社会中专家力量与政治权力形成了紧密联合体,政治权力的实施需借助专家知识构建一套合理的话语体系,从而掩盖政治利益; 专业知识的再生产也依赖政治为其提供生存空间,营造与公众的距离感并获得其权威。知识与权力一体同构的关系隐蔽催生了技术风险与制度风险,却又构建一系列制度与规则将之转化为由他人承担的风险^[17]。而打破这一机制需要监测与制度性反思并举。

CBDM模式总体上体现为一种动态框架,其在应用中全程强调大众的参与和监督,监测模式运行透明度,评估实施的有效性并灵活调整,从而形成监测与评估的文化,可帮助当地社区和居民形成基于风险的行动框架。在孟加拉国的实践中,社区为本的灾害管理模式还被纳入国家政策与准则中,并在地方建立善治组织,同时政府还利用此模式在居民间建立起风险文化,确保其角色和职责能得到地方级灾难管理模式委员会的分配^[11]。这一制度性反思不同于吉登斯在对现代性的分析中所指出的“以不在场的专家系统之知识为中介对社会活动进行反思性监控”,而是跳出专家知识的桎梏与局限,以实际经验及大众对话语体系的把握展开反思。

不同于腾尼斯笔下“地域生活共同体”,我国社区是作为社会治理的基本单元而存在,承担了一定的行政职能。国家为有效推进基层社会建设,倡导社区居委会动员社区居民参与社区文化、环境、治安等方面的建设,却不重视居民在居委会组织网络以外进行自主利益表达^[20]。行政职能承担过重一定程度上弱化了社区服务居民的功能,降低了居民的自主性与能动性。面对基层社会风险,基层政府成为应对风险的主导力量,社会与市场力量参与渠道受限、参与力量不足。社区居民参与常常体现为一种补充力量,并形成风险防控的惯例性行为,体现为一种风险治理与政府有关、与自我行为关联不大的行为“惯习”(habitus)。这种惯习严重制约着基层风险防控效率,正如布迪厄指出的,惯习成为某个场域固有属性的外在表现,这里的场域便是社会治理中不同主体位置之间客观关系的空间,这些位置由主体在竞夺各种权力与资本分配中所处的地位所决定^[21]131-156。于是,该场域中形成的惯习又在类似场域中表现出来,使自上而下防控模式在我国基层社会风险管理中逐渐固化。

在N社区风险防控中,这种自下而上的线型模式还有更为鲜活的表达形式:“大脑-干活”模式。这一近乎调侃的总结在N社区居委会工作者之间广泛传播,她们称自己为执行上级部署的“工具人”。当风险来临,N社区有专门的接收上报人员进行任务传达、压力传导,统一听上级部门指令,风险减弱后,同样层层安排撤退,社区收尾。N社区一位居委会工作者透露道:上级发布的应急管理文件都有一套安排好的模式,什么时候进入一级响应,什么时候进入某个环节等都有指挥。这种固化的模式与流变的风险之间形成巨大张力,并难以从中途自发注入新能量,居民参与甚至是一种“添乱”。因此N社区风险防控中的社区参与表现为招募而来的志愿者,其参与风险治理工作延续了线型模式,主要服从居委会部署,而不是CBDM模式中通过自我评估危害与脆弱性进而有针对性的采取行动增能的过程,由此难以克服风险防控中理性的裂变。

我国基层社区的风险管理与CBDM模式较为相似之处在于伙伴关系网络的建立。在上述强有力的线性模式作用下,基层社会在风险防控中仍能建立起有凝聚力的伙伴关系网络。各级党政机关、非政府组织、民间团体、企业等都是应急管理网络中的一个结点,并能够相互协商与协调,情况越紧急凝聚力越强。然而虽然其拥有集中于强烈凝聚力的突出优势,但是对“平等”“下沉”理念的忽视,致使其在抗险中效力低下。

得益于其地理位置优势,N社区在灾难应急管理中既有物业、社工、保安、社区工作人员组成的社区内部正式网络,也有外部党政机关、医院、警察局、民间团体等构成的更大网络的支持与帮扶。在基层社会,社区工作者联合物业、社工、志愿者在全社区逐户走访掌握第一手资料,与居民建立直接联系,在互动中形成一种归属感,营造出“共同体”氛围。然而一些居民的不理解仍广泛存在,原因在于伙伴关系网络没有下沉至普通大众。尽管网络中各个结点之间配合良好,但其发挥作用的过程就像一张笼罩在基层社会的网,广大居民只有少数志愿者在这张网上,更多人只是被“覆盖”而未实现有效“连接”。此外民众的社区精神与利他意识尚未达到一定高度,在灾难来临时会理性权衡利弊后行动,存在部分利己主义者。N社区在今年前后两次灾难管理中志愿者的招募情况差异明显,与民众更直接相关、情况更紧急的风险招募而来的志愿者数量更多,积极性明显更高。比如,在新冠肺炎疫情防控时期,不少居民受内在价值驱动和群体带动^[22],积极参与与自身利益切身相关的疫情防控志愿服务,为打赢疫情攻坚战做出重要贡献。

在风险来临时,党组织与党员往往冲在风险第一线,加之近年来国家高度重视服务型政府建设,也一定程度上促使社区居民对政府依赖程度过高,N社区居委会工作者们甚至戏称,他们在风险防控中同时充当着居民保姆。这些抗险过程中的阻力与低效皆因伙伴关系网络的“悬浮性”,亟待将居民从思想和行动上连接入网。

在计划经济时代,国家在统揽资源分配中占据主导地位; 而伴随市场经济的蓬勃发展,社会建设资源调配方式变得多元,国家、市场、社会均有机会对资源进行协调配置。如前所述,我国基层社会风险防控中的伙伴关系网络总体体现为一种较为正式并由党政机关撑起的大网,相应的党和政府在危急关头承包起资源调动的主要功能,社会力量在资源调配中也应发挥其功能。比如,N社区在应急管理初期,曾使用市委组织部划拨的一笔党费来购买应急物资以及慰问一线工作者与遇难者,除此之外,还应发动社会组织、市场力量,将更多资源用于风险防控之中。这是因为,由于风险社会的不确定性,化解风险并非一蹴而就,党政部门为主体进行资源配置难以承受长期战线风险管理诉求,于是N社区风险防控工作在资源调动上出现党政主导式向社会各主体协同合作式过渡,中后期开始向社会各界募集物资,缓解了党政机关压力。但是物资服从市应急指挥部调配,需要警惕寻租关系引发的舞弊行为与资源浪费现象。

我国现有的风险管理伙伴关系网络没能融入社区居民之中,一方面使应急资源调动受限,在面向社会的物资筹集时,没有充分利用居民自有的社会网络关系来提高资源调配效率; 另一方面对当地民众共享的知识与想法考虑不足,导致地方机构难以采取适应本地区且基于现实需求的行动,为决策风险滋生埋下隐患。总体上看,N社区应急管理中的资源调配有向CBDM模式靠近的趋势,但尚未形成共同式资源调配形式。

CBDM模式得以在孟加拉国等国延续使用,其主要原因在于贯穿全程的监测与评估,基于平等理念的开放式监测与反思贯彻于风险治理过程,社会大众拥有了一定话语权。在我国的社会治理与风险管理过程中,监测同样占据重要位置,但却局限于专门部门,并与自上而下的线性模式配合,形塑成“大脑-执行-监督”结构网。

N社区风险防控工作在特定时间节点形成专门人员督查与巡视制度,其内容体现为上级领导、监察机关监督下级工作人员的工作表现,并对这种表现进行评价,给予奖励或惩罚。这种方式的弊端有二:一是监测权的排他性,我国应急管理中形成的伙伴关系网络没有有效地将社区居民带入,在自上而下式应急管控中居民扮演受管者角色,由此造成当地居民作为风险最直接的影响对象和应对措施有效性的重要体验者,却被排除在监测权之外,背离了“以社区为本”“赋权于民”的初衷; 二是监测内容错位,风险防控工作中需要监测的是风险应对方案的合理性与适用性、抗险过程中各环节配合度以及风险防控作用对象与保护对象的反映等实质性内容,仅监督工作人员表现无异于隔靴搔痒。

上述问题归根结底在于制度性反思缺失。一方面是“大脑-执行-督查”结构网的无差别覆盖,该模式在我国社会常态治理与应急管理中居于主导地位,无法顾及地区、环境、形势的差异,致使风险防控中的监测无差别涉及上级部门对下级工作表现的内容; 另一方面是风险治理理念偏差,长期以来我国强调风险管理与管控,偏重应急管理,忽视风险的预防与治理,风险防控的监测工作与应急管控理念相适应,必然造就排他式监测。然而风险治理是需要不断反思的系统性工程,利于社会良性运行的风险治理理念及体系亟待建立。

在指导理念上,需要培育主动的“风险治理”理念。当前基层社会风险防控中出现的各种手足无措、慌乱、失序,本质上是顶层设计中核心理念存在弱项,即偏重应急管控,对突然爆发的风险习惯于进行快速而强力的遏制。而风险爆发有长时间的萌芽与酝酿期,且在充满不确定性的风险社会,被动式应急措施不仅治标不治本且会催生次生风险,因此急需做好风险的预警与常态治理。要达致风险治理的常态化最重要的是在文化与观念层次吸纳“风险”与“反思”的理念,让民众更清楚的认知其生存的世界,在个人层面上做好警惕与预防,才能促使更大范围的社会总体提高风险治理的效度。拉什等风险文化理论持有者提出应对社会风险不仅要从制度层次上规避,更重要的是建构合理的风险文化来自省,建立起新的反思性社会,即风险文化时代^[23]。时下中国的基层社会风险防控不仅需要逐渐摒弃应急管控思想、融入风险治理理念,还需积极营造风险文化,唤起大众的风险意识,将风险意识融入民众的生活之流中,自下而上形成常态化的风险治理理念。N社区在风险防控实践中经常出现民众不理解的问题,反思性文化的建构与传递也为常态化风险治理工作减轻了阻力。

在运行机制上,亟待遵循社区为本的主体机制。N社区过于坚固的自上而下模式既让执行者缺乏自我效能感,也无法准确评估危害并有针对性的施策。贝克在如何应对风险的问题上提出用亚政治取代现行社会制度的观点^[23],即传统政治形式必须打开其边界以吸收更广泛的意见与知识。因此未来的风险治理应致力于实现范式转变,逐步确立起社区为本的根基。社区为本的机制一方面强调包容性的社区参与,即将所有利益相关者都纳入风险的评估、商议与处理进程; 另一方面致力于将风险治理与社区发展相融合,不应以牺牲社区发展为代价进行风险治理。然而软化我国自上而下风险管理模式的道路是崎岖的,根据文化堕距论,观念与制度维度的文化在变迁速度上慢于器物文化,相应地,在治理中就如先前提到的应首先培育反思文化与治理理念,再打造顺应时势的社区为本模式,建立相关的居民组织,使社区居民参与到风险治理进程。例如可在社区内部建立风险评估小组,按职业或其他标准将所有成员划分为若干组,对风险或危害进行评估、对问题进行重要程度排序、商议施策并确定其优先顺序; 抑或在居民区建立各类智能化风险感知及预警设备等,都是在器物层面上向社区为本机制转向的努力。

在具体行动上,急需采取集下沉伙伴关系网络与共同式资源调动为一体的协同共治行动。风险社会的个体化一方面意味着个体不同的境遇、反应会引发不同的风险后果; 另一方面也昭示着整合不同个体向同一方向与目标发力有助于风险破坏程度降低及风险应对效率提高。当前基层风险治理已具有包含强大凝聚力的伙伴关系网络,但需致力于将此网络下沉至普通居民,建立一种社区内部基于平等伙伴关系理念的非正式网络,将社区居民联系成一个“共同体”并纳入已有网络中,培育集体意识,配合政府及正式网络在危急关头迅速传播信息并组织分工,形成能动性的居民应急主体,适应风险社会扁平化的社会结构。同时配以共同式资源调动,每个人都是风险社会中的一员,都有贡献自身资源应对风险的需求与义务,未来风险治理中的资源调动必然是集群体性资源与个体社会资本、物质资源与智力资源于一体,如此推动基层社会风险防控的行动转向。如个体拥有的物质资源投入、人际关系网络的动员等都是“协同共治”的具体展现。

在过程监测与结果评估上,需要赋予底层民众权利、重视群众意见。作为共同体世界的风险社会需要合作式风险管理思维,以往由上级部门实施的、受任务驱使的监测与评估亟待秉承包容性原则,转向接收底层反馈的监督与评价。底层反馈是制度性反思最有说服力的来源,一方面,在抗击风险过程中,监督部门不应再坐以待毙式的等待上级传导监督任务,而要主动并及时与社区居民深入联系,赋权于民,整合民众意见为参照系来考察应对方案的可行性、各项举措的有效性; 另一方面,由于各地区在地域文化、经济社会发展水平、人口结构、地理环境等方面存在较大差异性,社区为本的管理模式同自上而下模式一样不能进行无差别覆盖,而是要在每一次风险过后对管理模式予以反思,收集当地民众的体验与想法,评估该应对模式在本次实践中的收获与不足,总结改进之处,在协作与实践中摸索适合自身的CBDM模式。