西安市空气污染中,春冬季以颗粒物PM₁₀、PM_2.5为主; 臭氧O₃在春末至秋初污染较高,全年NO₂污染较重,主要特征表现为:①颗粒物污染。主要是可吸入颗粒物PM₁₀和细颗粒物PM_2.5。其中PM_2.5污染超标多出现在冬防期间、PM₁₀污染超标多出现在春季。②氮氧化物污染。西安2013年NO₂的年均值浓度超过国家标准约43%,2014年NO₂污染有所降低,但仍超标17.5%; 2015年NO₂浓度超标10%,2016年空气质量出现下滑,NO₂浓度超标32.5%,2017年NO₂浓度超标47.5%,2018年超标37.5%。氮氧化物污染加剧了臭氧污染的形成。③夏秋季臭氧污染。臭氧主要是人为产物,来源于化石燃料的燃烧,包括汽车废气和工业生产排放的氮氧化物气体(NOx)和挥发性有机化合物(VOC)。2014年至2020年影响西安市空气质量指标的污染物中PM_2.5占比27%,PM₁₀占比26%,NO₂为18%,O₃、CO、SO₂比例分别为14%、10%、5%。从比例来看,颗粒物污染占比高达53%,是西安市空气污染的主要成分^[10]。

经过治理,西安市的雾霾污染逐步改善。由表1可知,2013—2021年PM_2.5、PM₁₀浓度呈现大幅下降趋势; 相较于2013年,2021年PM_2.5、PM₁₀浓度分别下降59.0%、49.5%。可吸入颗粒物浓度显著高于细颗粒物浓度,2013—2021年PM_2.5、PM₁₀平均浓度52.2%,比例较高。

表1 西安市2013—2021年PM2.5、PM10浓度

2021年西安市颗粒物(PM_2.5)年平均浓度值为43微克/立方米,超过国家环境空气质量二级标准0.23倍,与上年相比年均值下降了15.7%; 24小时平均浓度为124微克/立方米,超过国家环境空气质量日平均值二级标准0.65倍,比2020年下降8.1%。由此可见,颗粒物污染问题西安市雾霾污染的首因,是雾霾防治的重点对象。

(1)地形及气象条件。西安市雾霾污染在地形和气象条件双重作用下特征明显。西安市地处关中盆地中部,南部秦岭山脉横亘东西,北靠黄土高原,西侧陇塬收口,处于内陆盆地平原当中,东边是潼关和黄河形成的通风口,还受太行山、吕梁山影响,东北一隅是唯一的开口,受汾渭谷地两山夹一谷的地形挟制,呈现出南北砌墙西边扎口的口袋型地貌。在地形影响下东北风是冬季的主导风向,而西安市的冬季主要以静稳天气为主,特殊的地形使得静弱风时关中盆地空气中的污染性颗粒物滞留下来,无法扩散^[11]。在东部和东北部上风向区域污染严重时,关中盆地形成了只进不出的“垃圾袋”,而外来污染物与盆地内自身污染相叠加,进一步导致了西安市雾霾污染状况加剧。

(2)域外传输。西安市雾霾污染受域外传输作用明显。西安市位于华北污染传输末端,东北风将山西临汾工业区一带产生的污染物吹向关中地区。同时,西安市冬春季节极易受到来自陕北黄土高原、甘肃河西走廊、内蒙古西北部等地沙尘天气影响,沙尘暴裹挟大量细微颗粒物侵袭西安。在地形作用下无法实现有效扩散,细微颗粒物长期飘浮在空气中,导致雾霾指数升高,污染物的远距传输成为西安市雾霾污染的“飞来横祸”。在关中五市(西安、宝鸡、咸阳、渭南、铜川)中,西安海拔最低,位于关中盆地中心位置,处于重聚风区内,其他四市污染物在东北风和西北风影响下极易向西安传输,对西安市的大气环境造成了不利影响。

(1)工业生产与能源消费。能源作为经济和社会发展的物质基础,是经济增长的重要推动力,能源消费决定着一个地区的工业发展水平。能源结构对环境污染的影响较为显著,能源结构不同将导致污染的严重程度也不同^[12]。

表2 关中地区产业结构比重%

从产业结构比重来看(表2),宝鸡地区第二产业比重较大,达到55.39%,而西安市第二产业比重仅为33.21%,远低于宝鸡、咸阳、铜川、渭南等地,但由于西安城市体量远远大于其他几个城市。第二产业在西安市发挥着重要作用,在第二产业中多为老牌大型企业,这些企业多为高污染、高耗能企业,其污染排放量大且搬迁困难。大部分企业由于西安市发展的刚性需求,污染排放压减空间不大,导致工业生产排放居高不下。

(2)移动源污染。根据生态环境部发布《中国移动源环境管理年报(2022)》显示,移动源污染已成为我国大中城市空气污染的重要来源,加强移动源污染治理的紧迫性日益凸显^[13]。2014年,西安市机动车保有量为200万辆; 截至2022年11月,西安市机动车保有量达到422万辆,位居全国第七。由于西安市路网结构差,破损老旧道路较多,汽车怠速行驶时间长,在怠速状态下更容易产生大量的汽车尾气,排放出更多的氮氧化物、重金属粒子造成空气污染,尤其以柴油为燃料的大型客货车排污能力更强。

(3)扬尘污染。近年来,西安市经济社会高速发展,城市化进程迅速推进,每年在建工地数量增加且持续时间长,土石方工程频繁,渣土车在运输各个环节都会产生大量的扬尘。此外扬尘污染来源广泛,日常的房屋装修、未硬化的裸露路面、土石方工程以及大风扬沙都会产生扬尘,对这类扬尘的管理存在一定的困难,导致扬尘污染较为严重。

(4)生活污染排放。第七次人口普查数据显示,西安市常住人口为1 295.29万,生活污染排放量巨大。日常家庭烹饪产生的油烟、废气等均是重要污染源,特别是西安市大中小餐馆数量巨大,在夏季露天烧烤的污染物直接被排放到空气中,造成空气污染,污染排放问题不容忽视。此外,生活污染排放虽不同于工业生产排放集中,但因其个体数量巨大,积少成多,且难以治理,成为重要污染源头。

(1)国家层面的法律与政策。1979年,《环境保护法(试行)》对大气污染防治做了原则性的规定。1988年开始实行《大气污染防治法(草案)》。2013年,我国开始执行新的环境空气质量标准,监测6 种环境空气污染物(SO₂、NO₂、CO、O₃、PM₁₀、PM_2.5),用空气质量指数(AQI)表示。2014年,国务院出台的《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》,提出对空气质量改善目标完成情况考核指标、终期考核实施质量改善绩效“一票否决”,首次将空气质量全面纳入地方领导干部考核。PM_2.5终期考核不合格,将扣减地方政府财政资金,“降雾霾”成为中国官员政绩考核的新风向。2015年,《大气污染防治法》第三次修改,主要围绕强化地方政府责任、细化现场监测、监控手段等主题。2018年,中共中央、国务院发布了《关于全面加强生态环境保护,坚决打好污染防治攻坚战的意见》,提出编制实施《打赢蓝天保卫战三年作战计划》,调整优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构,强化区域联防联控和重污染天气应对。十三届全国人大一次会议表决通过宪法修正案,将新发展理念、生态文明和建设美丽中国的要求写入宪法。污染防治成为全党、全国关注的重点内容。上述法律法规构成了较为完善的空气污染治理的政策法律体系,是我国大气环境质量改善的制度保障。

(2)陕西省雾霾治理政策。针对雾霾污染治理,陕西省近年来从宏观层面出台了一系列的治理政策和治理举措,对雾霾污染治理进行宏观指导(表3)。

(3)西安市雾霾治理政策。2013年西安市在全国率先提出“治污减霾”口号,并积极努力实施。西安市制定了相应的规定、条例和规章,将各项治理措施具体化(表4)。

表3 陕西省雾霾治理政策文件

表4 西安市雾霾治理政策文件

在具体治理实践方面,西安强力推进铁腕治霾,启动了综合治理工程,侧重减煤、控车、抑尘、治源、禁烧、增绿等措施,致力于产业结构、能源消费结构、交通运输结构、用地结构四大结构的调整。

第一,减煤。全市范围进行燃煤锅炉改造、全面实施煤改气工程,针对燃煤烟尘的防治,淘汰、搬迁、拆除燃煤小锅炉,加快对钢铁、水泥、电解铝等重点行业进行脱硝、除尘设施建设与改造升级。第二,控车。针对汽车尾气排放,加大对老旧车辆的淘汰及超标排放车辆的查处,并加快了油品的升级。实施车辆禁限行政策、推广甲醇汽车等新能源汽车,针对污染源治理从工程减排向管理减排转变。第三,科技治霾。通过政府引导、资金补助等手段进行第三方购买,侧重科技支撑,安装智慧降尘抑霾系统,建成投运“智慧环保”综合监控指挥平台,初步形成“建设、管理、使用、查询、考核、运维”六大板块为主体的环保物联网在线动态监控(监测)监管体系,从而实现对大气污染的精准治理和靶向管控。通过开发建设网格管理APP软件系统,将市级9个行业主管部门、20个二级网格和1 200余名专职网格员纳入平台巡查及案件处置之中。第四,降尘。加强对道路和建筑施工场地扬尘的监管,对城区道路全面实行了机械化清扫、精细化保洁、地毯式吸尘、定时段清洗、全方位洒水“五位一体”作业模式; 并对建筑垃圾清运全面实行了出场冲洗+密闭清运+定点值守+机动巡查+倒查追究管理模式。第五,增绿。实施“八水润西安”、秦岭生态保护等重大生态工程,持续扩充新增城市绿地、湿地的面积。

西安市多措并举推进雾霾问题治理,取得了一定的成效。根据西安市生态环境局发布的《2021年西安市生态环境状况公报》,2021年全市空气质量优良天数达到265天,达标率为72.6%,其中优级天数为62天。西安优级蓝天数明显增多、主要污染物指标整体改善、环境空气质量综合指数全国排名位次前移^[15]。从大趋势分析,近年来西安空气质量整体进步提升,表现在重污染天数减少、合格天数和优级天数进一步增加。

表5 2013—2021年西安市空气质量改善情况

虽然西安市雾霾治理取得了积极的成效,但关停高污染企业、整治散煤和采取机动车限行政策等“休克式”治理方式,逐渐呈现出政策失灵和不可持续的特性,致使雾霾治理出现了政策瓶颈^[16]。

(1)公众参与积极性仍显不足。西安市雾霾治理过程中,政府以外的治理主体如社会环保组织、NGO、媒体、社会公众等未能很好地参与其中。而西安市的雾霾污染源很大一部分是生活废气污染,提高居民的环保意识,才能达到更好的治理效果。目前,西安市虽然开通了各种公众渠道,例如通过教材、环境日宣传、环保宣传“六进”、官方微信微博、媒体、电台等渠道宣传环保政策,建设曝光台对企业进行监督,实行污染问题有奖举报政策,发动民众“随手拍”等方式,但这些方式的系统性仍然不足,持续性和普及性尚且不够,未能获得民众的普遍的参与和认同。此外,单一治理主体不仅会导致超负荷的工作量,而且由于政策宣传不充分、信息不透明、未能充分发动群众等问题,致使政策的支持度较低,治理的效果和效能都大打折扣。

(2)长效治理机制有待健全。从治理机构设置方面来看,西安市雾霾治理缺乏长效治理机制,机构设置呈现临时性特征,雾霾污染“运动式治理”风格突出。为应对雾霾污染,西安市成立了铁腕治霾办统一协调指挥,并且在新一轮的政府机构改革后仍然存在。西安市铁腕治霾办在机构设置上归属于西安市生态环境局,在领导上实行市委市政府双组长制,但其性质上是一个常设临时机构,人员配备主要从其他相关部门抽调,大部分是临时岗位。这样的机构设置优点是,在联合执法时便于协调各个相关部门,但缺点是工作人员缺乏归属感,人员流动频繁问题十分突出,工作缺乏持续性,同时也不利于治霾工作的推动和部门之间的协调。

(3)联防联控治理机制尚不完善。西安市雾霾污染客观上受到域外传输的极大影响,传统的属地治理模式无法解决重复治理和传输污染问题,也不能克服治理中的“搭便车”行为。就关中区域来讲,西安市重工业的比重比宝鸡、咸阳、铜川等地区低,但这些城市处于西安市的上风向,第二产业比重高,污染排放量巨大,污染物跨域传输问题突出。因此,单凭“一市一地”无法形成对污染物的有效治理,必须依赖深度的府际合作,加强联防联控。但目前关中地区在联防联控方面深度合作不足,雾霾联防联控还停留在应急层面,只有在出现极端污染情形下才会由省级部门牵头临时进行联合防控,尚未形成联防联控的合作机制和长效机制。

空气污染治理是一项长期的系统化过程,依靠简单的“运动式治理”很难从根本上解决问题,坚持持续发力,不但要打“攻坚战”,还要打“持久战”,因此需要建立空气污染治理的长效机制。由于西安市铁腕治霾办是常设临时性机构,在职能权限、工作推动、部门协调、人员配备等方面存在一定的限制。因此,可以考虑将其改为固定常设机构,且赋予更大的治理权限,完善机构的人员配备,改变当前大部分人员为临时工的尴尬局面,以确保空气污染治理能够持续发挥作用。

在雾霾治理过程中,要发挥多元主体的积极性和主动性,倡导健康绿色的生活方式和生产方式,才能使雾霾治理具有可持续性。因此,要建立并完善以政府为主导,多元主体协作的治理模式。政府在雾霾治理中要适度放权,积极吸纳非政府组织、媒体、社会环保公益组织、民众等各方力量参与^[17]。在制度设计上,政府要明确各参与主体的权限与责任边界,实行权力的合理下放,建立不同主体雾霾治理的责任清单制度。同时,雾霾污染的治理关系到市民的切身利益,是一种公众感受十分强烈的公共问题。陕西省环境保护宣传教育中心和媒商实验室2020年5月发布的西安大气治理公众参与调查报告显示,近九成公众关心西安大气污染治理程度,七成愿以实际行动支持。超七成市民表示,愿意为空气质量改善付出经济成本,可以看出公众对大气污染治理议题关注度很高,且愿意积极参与到相关的行动中来,但仍需在知识传播、参与渠道、参与方式上予以引导,逐步形成区域协同共治的治理格局,全民共治将是大气污染治理取得积极成效的重要一环。

雾霾治理具有区域性质,涉及两个以上的行政区划或管理单位,这些主体之间存在着利益博弈,因此建立区域间的协调机制势在必行。但由于污染物的易扩散等固有特征,传统的属地治理模式难以有效发挥作用,西安市虽可削减自身排放却难以应对雾霾污染的传输问题。因此,西安市需要联合宝鸡、咸阳、渭南、铜川等地市建立雾霾污染联防联控合作机制,通过加强对话协商深化政府间合作,构建雾霾治理的跨域合作新模式,提升污染治理联防联控水平,协调各区域治理标准,对现有的污染治理对策进一步细化,推动政策目标多元化,精准运用政策工具,全面提升雾霾治理的总体效能。

应对雾霾污染问题的关键在于正确地认识雾霾,空气质量状况如同一个分数,一个地区的空气质量状况取决于其分子分母,其中分子是污染物排放(包括自身的排放量和跨区域传输的排放量),分母是扩散条件(地理地形和气象因素等)。

雾霾治理是一项长期的任务,“天帮忙”固然重要,但关键还在于“人努力”。通过全社会的共同努力、不断完善治理政策将分子降到最低,这是污染治理的关键。大气污染治理的最终阶段在于摆脱自然因素的影响,致力于人类排放的合理管控。西安市雾霾污染根本上是经济快速发展的结果,需要在不断发展中进行政策调整和完善,需要更加精细化、科学化和持续性的治理政策。西安市雾霾治理虽初见成效但仍然任重道远,未来还需不懈努力与艰苦探索。